宜府辦字〔2019〕54號(hào)《宜春市人民政府辦公室關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核工作的通知》

《宜春市人民政府辦公室關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核工作的通知》







宜府辦字〔2019〕54號(hào)

各縣（市、區(qū)）人民政府，“三區(qū)”管委會(huì)、市政府各部門：

為貫徹落實(shí)《江西省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見》（贛府廳發(fā)〔2019〕11號(hào)）要求，全面推行我市行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范性文件）合法性審核工作，有效推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，提高政府治理能力，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

一、提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好規(guī)范性文件合法性審核工作的責(zé)任感和緊迫感

全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求的重要舉措，是從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要抓手，對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令暢通，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的法治政府具有重要意義。贛府廳發(fā)〔2019〕11號(hào)文件明確要求各地將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容和法治政府考評(píng)指標(biāo)體系，但目前我市規(guī)范性文件制定主體不清，合法性審核范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任不明晰等問(wèn)題仍不同程度存在。為此，各地、各部門要切實(shí)提高政治站位，從全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府和維護(hù)法制統(tǒng)一的高度，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件合法性審核的重要性，進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制，落實(shí)審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過(guò)合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。

二、建章立制，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)范性文件合法性審核工作主體責(zé)任和操作規(guī)程

（一）確定審核范圍

1．制定主體。縣（市、區(qū)）人民政府，“三區(qū)”管委會(huì)，縣（市、區(qū)）人民政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，是制定規(guī)范性文件的主體。臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件。

2．公文種類。按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定的公文種類，其中決議、命令、公報(bào)、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、議案、函、紀(jì)要等9類公文一般不能成為規(guī)范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復(fù)等6類公文可以成為規(guī)范性文件。除政府規(guī)章外，我市行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件，才屬于規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、規(guī)劃計(jì)劃、請(qǐng)示報(bào)告、表彰獎(jiǎng)懲、人事任免、應(yīng)急預(yù)案、涉密文件、征地補(bǔ)償安置方案及就特定人和特定事項(xiàng)發(fā)布的通知、公告、批復(fù)等文件，不納入規(guī)范性文件合法性審核范圍。

3．管理事項(xiàng)。制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，依法科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文。對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照搬照抄照轉(zhuǎn)上級(jí)文件，以文件“落實(shí)”文件。規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé)；不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明的內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利；不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)；不得違法制定含有排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件等。

4．有效期限。規(guī)范性文件有效期限為5年，標(biāo)注“暫行”、“試行”的，有效期為2年。有效期限屆滿，規(guī)范性文件自行失效。確有必要繼續(xù)實(shí)施的，起草單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定，在有效期限屆滿前6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，并按照程序由制定機(jī)關(guān)重新公布。

（二）明確審核主體

各級(jí)人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱審核機(jī)構(gòu)）。以市人民政府或者市政府辦公室名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者市政府部門起草，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由市司法行政部門進(jìn)行審核。以縣（市、區(qū)）人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者縣（市、區(qū)）政府部門起草，報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。起草單位報(bào)送政府審核機(jī)構(gòu)審核前，應(yīng)當(dāng)先由起草單位審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具合法性審核意見?？h（市、區(qū)）人民政府部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處制定的規(guī)范性文件，由其負(fù)責(zé)審核的機(jī)構(gòu)或者人員進(jìn)行審核。

（三）規(guī)范審核程序

1．材料報(bào)送。起草單位報(bào)送的審核材料，應(yīng)當(dāng)包括文件送審稿及其說(shuō)明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件規(guī)定，征求意見及意見采納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對(duì)不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。起草單位起草文件依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體到條款、段落，將所引用的條款、段落與該文件送審稿的具體內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，起草單位引用的依據(jù)應(yīng)當(dāng)有效、準(zhǔn)確；如有必要，審核機(jī)構(gòu)可以要求起草單位提供依據(jù)的文本，或?qū)σ罁?jù)引用情況作出說(shuō)明。制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的規(guī)范性文件的，起草單位還應(yīng)當(dāng)提交征求相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見及意見采納的情況。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件的，起草單位還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提交公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論。涉及重大行政決策的規(guī)范性文件，起草單位還應(yīng)當(dāng)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，起草單位還應(yīng)當(dāng)提交組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證的結(jié)論意見。涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當(dāng)先行征求機(jī)構(gòu)編制部門的意見。

2．程序銜接。以政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者由政府部門起草，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當(dāng)將文件送審稿及有關(guān)材料報(bào)送政府辦公機(jī)構(gòu)，政府辦公機(jī)構(gòu)要對(duì)材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審查。符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充材料或書面說(shuō)明情況后轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)審核。

3．審核時(shí)限。除為了預(yù)防、應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實(shí)施規(guī)范性文件等外，合法性審核時(shí)間從送審材料齊備后計(jì)算一般不少于5個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過(guò)15個(gè)工作日。起草單位按照審核機(jī)構(gòu)要求補(bǔ)充材料、說(shuō)明情況以及提供依據(jù)的文本或?qū)σ罁?jù)引用情況作出說(shuō)明的時(shí)間不計(jì)入合法性審核時(shí)限。起草單位根據(jù)合法性審核意見修改后再次送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的，審核時(shí)限重新計(jì)算。

（四）落實(shí)審核職責(zé)

審核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行審核職責(zé)，對(duì)文件的制定主體、程序、有關(guān)內(nèi)容是否合法進(jìn)行審核。嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)或者超越法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)范圍；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)，是否增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明的內(nèi)容；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。審核機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審核時(shí)，需要起草單位作出說(shuō)明、提供依據(jù)、補(bǔ)充材料、協(xié)助工作的，起草單位應(yīng)當(dāng)積極配合，并在規(guī)定期限內(nèi)予以答復(fù)和辦理。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對(duì)規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充，并將意見的采納情況向?qū)徍藱C(jī)構(gòu)反饋；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應(yīng)當(dāng)在提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)審議時(shí)詳細(xì)說(shuō)明理由和依據(jù)。

（五）強(qiáng)化審核責(zé)任

要充分發(fā)揮合法性審核機(jī)制對(duì)確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。起草單位未嚴(yán)格履行本單位審核職能或者在提請(qǐng)審核過(guò)程中失職、缺位導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

三、創(chuàng)新方式，建立健全規(guī)范性文件合法性審核工作機(jī)制和平臺(tái)

（一）建立健全審核工作機(jī)制

審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要，采用多種方式進(jìn)行合法性審核。對(duì)影響面廣、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高的規(guī)范性文件，如審核過(guò)程中遇到疑難法律問(wèn)題，要在書面征求意見的基礎(chǔ)上，采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式聽取有關(guān)方面意見。要建立健全專家協(xié)助審核機(jī)制，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)、公職律師和有關(guān)專家作用。必要時(shí)，審核機(jī)構(gòu)可以要求起草單位或者自行委托第三方進(jìn)行評(píng)估論證。采取上述召開座談會(huì)、論證會(huì)和評(píng)估論證等方式聽取有關(guān)方面意見的，所用時(shí)間不計(jì)入合法性審核時(shí)限。

（二）探索建立審核管理信息平臺(tái)

積極探索利用信息化手段推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺(tái)，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)要求，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通。建立合法性審核臺(tái)賬，對(duì)已審核的規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強(qiáng)對(duì)審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。

四、強(qiáng)化保障，不斷提升規(guī)范性文件合法性審核工作質(zhì)量和水平

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地、各部門主要負(fù)責(zé)同志作為本地區(qū)、本部門規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，聽取合法性審核工作情況匯報(bào)，及時(shí)研究解決工作中的重要問(wèn)題。要結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際進(jìn)一步完善工作制度，明確責(zé)任，細(xì)化具體措施，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到位。

（二）注重能力建設(shè)。各地、各部門要高度重視規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核工作，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有法律專業(yè)背景的人員調(diào)整充實(shí)到審核崗位，配齊配強(qiáng)審核工作力量，確保與審核工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，有條件的地方，可以與高等院校合作，多形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和進(jìn)修，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要保障專家咨詢、論證會(huì)、聽證會(huì)、第三方評(píng)估論證、管理信息平臺(tái)建設(shè)等合法性審核工作的必要經(jīng)費(fèi)。

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。各地、各部門要將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，建立情況通報(bào)制度，對(duì)工作扎實(shí)、成效顯著的予以表?yè)P(yáng)激勵(lì)，對(duì)工作開展不力的及時(shí)督促整改，對(duì)工作中出現(xiàn)問(wèn)題造成不良后果的依紀(jì)依法問(wèn)責(zé)。各級(jí)人民政府對(duì)所屬部門、上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計(jì)分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問(wèn)題通報(bào)等機(jī)制，加強(qiáng)共性問(wèn)題研究，定期向制定機(jī)關(guān)、起草單位通報(bào)合法性審核情況和存在的問(wèn)題，切實(shí)提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

2019年6月18日

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