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濟南市人民政府辦公廳關于深入推進城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)工作的實施意見
濟政辦字〔2019〕61號
各區(qū)縣人民政府，市政府有關部門（單位）：
為深入推進我市城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)工作，進一步提升建設用地綜合利用水平，根據(jù)原國土資源部《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）、《山東省人民政府辦公廳關于節(jié)約集約用地保障重大項目建設的意見》（魯政辦字〔2019〕90號）、《濟南市人民政府印發(fā)關于落實國土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建工作的實施方案的通知》（濟政發(fā)〔2018〕32號）等文件精神，經市政府同意，提出如下實施意見。
一、適用范圍
城鎮(zhèn)低效建設用地是指位于規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，布局散亂、利用粗放、用途不合理、權屬清晰且不存在爭議的存量建設用地。城鎮(zhèn)低效用地由各區(qū)縣政府（含代管鎮(zhèn)、街道的功能區(qū)管理機構，下同）委托專業(yè)機構進行綜合效益評估后認定，具體包括以下6種類型：
（一）不符合現(xiàn)有國家產業(yè)政策、安全、環(huán)保、能耗等要求的產業(yè)用地；
（二）各區(qū)縣政府通過畝均綜合效益評價認定為低效的產業(yè)用地；
（三）布局散亂、利用粗放，不符合《山東省建設用地控制標準（2019年）》要求的存量建設用地；
（四）土地利用強度低，不符合城市規(guī)劃功能定位和要求的存量建設用地；
（五）已建成但利用不充分或閑置的公共建筑等涉及的存量建設用地；
（六）各區(qū)縣政府認定的其他低效利用存量建設用地。
依法認定的閑置土地以及不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設用地等，不列入低效建設用地再開發(fā)范圍。
二、開發(fā)模式
低效建設用地再開發(fā)遵照政府引導、規(guī)劃先行、市場取向、因地制宜、規(guī)范運作的原則。項目開發(fā)需符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和低效建設用地再開發(fā)等專項規(guī)劃以及產業(yè)、環(huán)保、安全、能耗等政策要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵產權人和社會力量廣泛參與，強化政府引導作用，合理確定低效建設用地再開發(fā)方向和目標，嚴格按照再開發(fā)要求和程序實施，保證再開發(fā)工作規(guī)范運作、有序推進。
（一）政府收儲改造。規(guī)劃用途為商品住宅或城市基礎設施、公共設施的土地，按照國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地使用權出讓合同明確規(guī)定或約定應當由政府收回土地使用權的土地，以及按照相關規(guī)定需納入政府儲備范圍內的土地，由政府收回土地使用權后依法辦理供地手續(xù)，并給予原國有土地使用權人合理補償。
（二）原土地使用權人改造。在符合規(guī)劃的前提下，鼓勵原土地使用權人通過自主、聯(lián)營、入股、轉讓等多種方式對其使用的存量建設用地實施改造開發(fā)。對納入成片改造范圍的城鎮(zhèn)低效用地，原土地使用權人可優(yōu)先收購歸宗后實施改造；原土地使用權人分散的，各方明確權利義務后可組建聯(lián)合開發(fā)體，實施整體改造開發(fā)。除改造開發(fā)為商品住宅外，需辦理供地手續(xù)的，可采取協(xié)議出讓方式辦理。
（三）市場主體改造。在城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)范圍內，市場主體可根據(jù)再開發(fā)專項規(guī)劃收購相鄰多宗地塊，申請集中改造。各級自然資源和規(guī)劃部門可依據(jù)項目實施主體的申請將分散的土地歸宗，除改造開發(fā)為商品住宅的土地外，按照協(xié)議出讓方式補繳地價，報市、區(qū)縣政府批準后，注銷原不動產權屬并為項目實施主體辦理新的登記手續(xù)。
采取上述（二）（三）模式改造開發(fā)為商業(yè)、旅游、娛樂等經營性用地的，除按規(guī)定補繳地價款及相關稅費外，應按照城鄉(xiāng)規(guī)劃要求無償提供項目總建筑面積的10%或項目用地總面積的15%用于政府公益設施。無償提供的建筑面積和用途應在土地出讓合同中予以約定。
改造項目的建筑設計方案需報自然資源和規(guī)劃部門審查并取得規(guī)劃許可證。
三、鼓勵措施
（一）鼓勵立體綜合開發(fā)模式，充分利用和配置地上、地下空間資源。各區(qū)縣政府應充分結合城市發(fā)展階段、功能定位和空間布局要求，統(tǒng)籌做好地上、地下空間開發(fā)利用規(guī)劃。鼓勵和引導市場主體實施地上、地下綜合開發(fā)，對利用自有存量建設用地自行改造的項目，地下部分建筑面積減半收取土地出讓金；地上部分兼容的綠地、公交場站等公共服務設施計入總建筑面積，不計收土地出讓金，由項目實施主體無償代建并移交相關部門管理使用。
（二）在不改變土地用途且符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，以追加投資、提高容積率和土地利用率等方式繼續(xù)開發(fā)，需整體轉讓或具備宗地分割條件部分轉讓的，經市、區(qū)縣政府批準后可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。
（三）符合城市規(guī)劃的自有工業(yè)用地，原土地使用權人可申請轉為標準廠房項目或新型產業(yè)發(fā)展用地，具體參照《濟南市人民政府辦公廳關于加快工業(yè)標準廠房建設的實施意見》（濟政辦發(fā)〔2019〕10號）、《濟南市人民政府辦公廳關于支持新型產業(yè)發(fā)展用地的意見（暫行）》（濟政辦發(fā)〔2019〕7號）規(guī)定執(zhí)行。
（四）因舊城區(qū)改造需異地搬遷，且符合國家產業(yè)政策及投入產出要求的工業(yè)項目，依法收回原國有土地使用權的，市政府可采取協(xié)議出讓方式為原土地使用權人異地安置同用途的土地使用權。
（五）利用現(xiàn)有房屋和土地興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產性服務業(yè)、科技創(chuàng)業(yè)載體、互聯(lián)網+等新業(yè)態(tài)，改建房屋或新建建筑面積不超過原總建筑面積15%的，經區(qū)縣政府批準，可實行繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策，過渡期5年。過渡期滿后，可按新用途、新權利類型及市場價，以協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)；符合劃撥用地目錄的，可以劃撥方式供地。
（六）在符合規(guī)劃的前提下，土地用途變更為戰(zhàn)略性新興產業(yè)、生產性服務業(yè)等國家、省、市支持發(fā)展的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的，按相關程序認定，經市、區(qū)縣政府批準后，可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。此類土地再開發(fā)后需分割轉讓的，可參照《濟南市人民政府辦公廳關于支持新型產業(yè)發(fā)展用地的意見（暫行）》（濟政辦發(fā)〔2019〕7號）執(zhí)行。
（七）因用地面積較?。ú怀^3畝）或形狀不規(guī)則，不具備獨立開發(fā)建設條件的建設用地，應納入周邊相鄰土地統(tǒng)一規(guī)劃建設。單宗用地面積不超過3畝，累計不超過開發(fā)項目用地總面積的10%，規(guī)劃要求與相鄰土地一并集中開發(fā)的零星建設用地（包括邊角地、夾心地、插花地等），經市、區(qū)縣政府批準后可采取協(xié)議出讓方式供地。
（八）合理確定土地出讓金。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，因涉及改變土地用途、提高容積率等，需重新辦理協(xié)議出讓手續(xù)的，除另有規(guī)定外，應按現(xiàn)用地條件土地價格與原用地條件土地價格（或劃撥土地使用權價格）的差額補交土地出讓金（原出讓工業(yè)用地提高容積率不再增繳土地出讓金）。原用地條件不明確的，以證載用途標準容積率作為原用地條件。
（九）調整收益分配政策，鼓勵各區(qū)縣政府實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，需補交土地出讓金的，納入市級財政管理。在2020年12月31日（含）前簽訂出讓合同或補充協(xié)議的，將繳納出讓金總額的60%分配給項目所在區(qū)縣政府；在2021年12月31日（含）前簽訂出讓合同或補充協(xié)議的，將繳納出讓金總額的50%分配給項目所在區(qū)縣政府；在2021年12月31日以后簽訂出讓合同或補充協(xié)議的，將繳納出讓金總額的30%分配給項目所在區(qū)縣政府。該出讓收入應統(tǒng)籌用于建設完善本轄區(qū)公共配套設施功能。對于按規(guī)定需公開出讓的土地，土地出讓金仍按現(xiàn)行有關政策分配管理。萊蕪區(qū)、鋼城區(qū)土地出讓收益按照《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)〈濟南市萊蕪市行政區(qū)劃調整對支持萊蕪區(qū)鋼城區(qū)駐地發(fā)展的工作方案〉的通知》（魯政辦字〔2019〕17號）規(guī)定執(zhí)行。獨立審批建設用地的區(qū)縣政府可自行制定鼓勵政策。
四、推進措施
（一）開展存量建設用地調查。各區(qū)縣政府應根據(jù)本地實際以及省自然資源廳制定的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調查技術指南和數(shù)據(jù)庫標準，在全國第三次土地調查初步成果的基礎上開展低效用地補充調查，以鎮(zhèn)（街道）為單元開展存量建設用地利用現(xiàn)狀及潛力調查，摸清存量建設用地規(guī)模、分布、產業(yè)類型、投入產出、綜合效益及再開發(fā)潛力等情況，匯總調查數(shù)據(jù)并建立數(shù)據(jù)庫。
（二）建立低效建設用地項目庫并動態(tài)更新。各區(qū)縣政府應按照原國土資源部《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）要求，結合實際情況，對產業(yè)用地和其他存量建設用地實施綜合效益評估，根據(jù)評價結果合理界定低效建設用地，建立本地區(qū)低效建設用地項目庫。要健全有進有退、優(yōu)勝劣汰的低效建設用地再開發(fā)動態(tài)管理機制，每年定期開展存量建設用地補充更新調查工作，同步更新完善存量建設用地利用現(xiàn)狀成果數(shù)據(jù)庫。
（三）編制低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃。各區(qū)縣政府應依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、產業(yè)政策等，以低效建設用地項目庫為基礎，明確低效建設用地性質用途、規(guī)模布局以及再開發(fā)目標任務，科學制定低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃，合理確定實施時序。各區(qū)縣低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃經市自然資源和規(guī)劃部門初審，報市政府批準后實施。市發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、行政審批服務等部門按照各自職能辦理相關手續(xù)。如根據(jù)存量建設用地利用現(xiàn)狀及地方經濟社會發(fā)展狀況需對再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃實施修改的，應報市政府批準。
項目實施主體根據(jù)低效建設用地再開發(fā)專項規(guī)劃和年度實施計劃編制項目實施方案，明確開發(fā)期限、項目規(guī)模、開發(fā)強度、利用方向、資金平衡、實施步驟、逾期處置方案等內容，報各區(qū)縣政府批準后實施，其中項目規(guī)劃設計方案需經自然資源和規(guī)劃部門審查同意。
（四）建立掛鉤機制。市自然資源和規(guī)劃部門要加強對城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)工作的督促指導，將各區(qū)縣城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作推進情況與下一年度新增建設用地計劃分配相掛鉤，對于推進快的區(qū)縣，在分配新增建設用地計劃時予以適度傾斜和支持，對于推進較慢的區(qū)縣，扣減下一年度新增建設用地指標。
（五）完善項目信息公開制度，規(guī)范土地出讓程序。建立公開暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，尊重原土地權利人意愿，保護原土地權利人合法權益。對改造項目具體情況、用地手續(xù)辦理情況、補繳地價等實行全過程公開，切實保障群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。嚴格執(zhí)行土地出讓相關程序，規(guī)范土地市場秩序，涉及出讓的土地必須開展地價評估、集體決策、結果公示。
五、組織實施
（一）加強組織領導。推進城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)工作由分管副市長牽頭負責，市發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、國資、自然資源和規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設、行政審批服務、生態(tài)環(huán)境等部門要各司其責，與各區(qū)縣政府密切配合，上下聯(lián)動，形成合力。市自然資源和規(guī)劃部門負責日常組織協(xié)調和推進落實等具體工作。各區(qū)縣政府要統(tǒng)籌謀劃，周密部署，強力推進，有序開展本轄區(qū)低效建設用地再開發(fā)工作。
（二）明確職責分工。城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)工作堅持“政府主導、部門服務、以區(qū)為主、屬地負責”原則，各區(qū)縣政府是本區(qū)域城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作責任主體，負責轄區(qū)低效用地再開發(fā)規(guī)劃計劃編制和實施工作；市發(fā)展改革、行政審批服務部門負責依法依職能辦理再開發(fā)中涉及投資項目的審批事項；市工業(yè)和信息化部門負責再開發(fā)中涉及技術改造項目的審批、核準及備案，牽頭開展工業(yè)布局調整工作；市國資部門負責再開發(fā)中的國有資產監(jiān)管工作；市住房城鄉(xiāng)建設部門負責國有土地上的房屋征收管理、工程項目建設監(jiān)管及有關手續(xù)辦理；市自然資源和規(guī)劃部門負責辦理有關規(guī)劃、用地手續(xù)；市財政部門負責按市政府要求落實好相關資金扶持政策；市生態(tài)環(huán)境部門負責審批項目環(huán)評工作。
（三）強化服務保障。各區(qū)縣政府負責組織制定、審批再開發(fā)項目實施方案，涉及的供地方案經區(qū)縣政府審查后，由市自然資源和規(guī)劃部門匯總報市政府批準，區(qū)縣自然資源部門簽訂土地有償使用合同并監(jiān)管實施。市自然資源和規(guī)劃部門要對再開發(fā)項目實施方案及實施情況加強跟蹤監(jiān)管。獨立審批建設用地的區(qū)縣政府自行制定工作流程。
各級各部門要積極宣傳引導，做好政策解讀，優(yōu)化流程、提高效率，建立制度、落實責任，確保低效建設用地再開發(fā)工作規(guī)范運作、有序開展。市自然資源和規(guī)劃等有關部門要按照職責分工分別制定相關實施細則。
本實施意見自印發(fā)之日起施行，有效期至2024年11月30日。
濟南市人民政府辦公廳
2019年12月10日
（此件公開發(fā)布）
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