濟政辦發(fā)〔2016〕22號《濟南市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財政局市發(fā)改委人民銀行濟南分行營業(yè)管理部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見的通知》

濟南市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財政局市發(fā)改委人民銀行濟南分行營業(yè)管理部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見的通知





濟政辦發(fā)〔2016〕22號

各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府各部門：

市財政局、市發(fā)改委、人民銀行濟南分行營業(yè)管理部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

濟南市人民政府辦公廳

2016年8月9日

關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見

市財政局 市發(fā)改委 人民銀行濟南分行營業(yè)管理部

為深入推進我市投融資體制和財稅體制改革創(chuàng)新，進一步拓寬由社會資本參與的投融資渠道，鼓勵政府和社會資本合作，根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（魯政發(fā)〔2015〕12號）、《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行濟南分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號）等有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)結(jié)合我市實際，提出如下實施意見：

一、總體要求

（一）基本思路。

政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP模式）作為在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，并通過使用者付費及必要的政府付費或可行性缺口補助方式，保證社會資本獲得合理收益。政府通過公共服務(wù)績效評價，建立激勵約束機制，督促公共產(chǎn)品或服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高。推廣運用PPP模式，對提升政府治理能力、推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

（二）基本原則。

1．平等協(xié)商，重諾履約。在PPP模式下，政府和社會資本法律地位平等、權(quán)力義務(wù)對等，必須樹立和強化契約精神，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約，通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。

2．收益共享，風(fēng)險共擔(dān)。在利益分配和風(fēng)險分擔(dān)方面兼顧效率與公平，統(tǒng)籌考慮收益預(yù)期、財政承受能力等各方因素，確保經(jīng)濟效益與社會效益統(tǒng)一。政府不承諾承擔(dān)項目建設(shè)運營的兜底責(zé)任，嚴(yán)控項目風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

3．規(guī)范管理，強化監(jiān)督。規(guī)范推進政府和社會資本合作項目（以下簡稱PPP項目）實施，堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，防止政府支出責(zé)任過重加劇財政負(fù)擔(dān)。加強政府監(jiān)管，鼓勵社會各方參與監(jiān)督，在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，保障社會資本長期合理回報和項目可持續(xù)運營，努力實現(xiàn)公共利益最大化。

二、適用范圍和操作模式

（一）適用范圍。按照國家關(guān)于適宜采用PPP項目的相關(guān)意見，優(yōu)先選擇價格調(diào)整機制靈活、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、長期合作關(guān)系清楚、具有長期穩(wěn)定需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目。主要包括：能源、交通運輸、市政工程、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、流通、家政等公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。已界定為地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運營的融資平臺公司存量項目，要大力推廣，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力。

（二）操作模式。政府或授權(quán)組織實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)等運作方式。積極運用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、股權(quán)基金等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造運營。

三、加強全過程管理

（一）項目識別。由市財政局、發(fā)改委牽頭，各行業(yè)主管部門配合，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及各行業(yè)專項發(fā)展規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。社會資本可以項目建議書的方式向行業(yè)主管部門推薦潛在PPP項目。市財政局、發(fā)改委對潛在項目進行篩選，制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對納入開發(fā)計劃的項目，由市財政局會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證工作。通過上述評價和論證的項目，方可進行項目準(zhǔn)備，并將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排；未通過的項目，可調(diào)整實施方案后重新評價論證，仍未通過的，不宜采用PPP模式。

（二）項目準(zhǔn)備。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)前期評價論證情況，對通過的項目組織編制PPP項目實施方案，依次對項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等進行介紹。市財政局、發(fā)改委會同行業(yè)主管部門對實施方案審定后，由行業(yè)主管部門報市政府批準(zhǔn)。

（三）項目采購。經(jīng)市政府批準(zhǔn)實施方案的PPP項目，相關(guān)行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)應(yīng)按照《中華人民共和國政府采購法》、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關(guān)規(guī)定依法選擇采購方式，依托政府采購信息平臺，及時、充分地向社會公布采購信息，依法選擇合作伙伴。項目實施機構(gòu)發(fā)布采購信息后，將資格預(yù)審的評審報告提交市財政局備案。項目采購?fù)瓿珊螅袠I(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)要會同市財政局與中選社會資本方依據(jù)“權(quán)責(zé)對等、激勵相容”的原則，科學(xué)規(guī)范設(shè)計合同，由市政府或市政府授權(quán)機構(gòu)與社會資本方簽訂合同，并送市財政局備案。

（四）項目執(zhí)行。項目實施機構(gòu)和市財政局應(yīng)根據(jù)合同約定督促各方嚴(yán)格履行合同義務(wù)。社會資本方要按時、足額出資設(shè)立項目公司，市政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，但在項目公司中的持股比例應(yīng)低于50%，且不謀求實際控制權(quán)。項目公司要對項目實施建設(shè)和運營提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。各縣（市）區(qū)政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門應(yīng)認(rèn)真履行監(jiān)管責(zé)任，不得兜底市場風(fēng)險，嚴(yán)禁違規(guī)為項目公司和社會資本方提供融資擔(dān)保或變相擔(dān)保。項目實施機構(gòu)應(yīng)樹立“全生命周期”管理理念，每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況、財務(wù)管理狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施，并報市財政局備案。

（五）項目移交。項目期滿，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)政府授權(quán)，按照合同約定的移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好項目接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，公共利益不受侵害。按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。行業(yè)主管部門要會同市財政局做好移交資產(chǎn)性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬等工作，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。項目移交完成后，市財政局應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價。

四、完善政策配套

（一）健全財政管理制度。各級財政部門要統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責(zé)任，切實防范財政風(fēng)險。針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼等，按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。

（二）做好綜合金融服務(wù)。財政、發(fā)改、人民銀行及各行業(yè)主管部門應(yīng)積極建立向金融機構(gòu)推介項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則積極為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)，采取有效方式降低項目融資成本。引導(dǎo)駐濟各金融機構(gòu)開發(fā)符合PPP模式特點的金融服務(wù)，積極為PPP項目提供融資支持。

（三）做好項目儲備和推介示范。建立PPP項目儲備庫，將進入準(zhǔn)備階段的項目錄入財政部“政府和社會資本合作綜合信息平臺”進行管理，按月調(diào)度項目進度，及時更新項目信息。大力開展項目推介，對準(zhǔn)備成熟的項目，及時向社會公開推介，吸引社會資本投資。積極培育典型，篩選運作規(guī)范、進展較快的項目作為我市示范項目。

五、強化措施保障

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級財政、發(fā)改、人民銀行等部門和單位要積極會同市政公用、衛(wèi)生計生、教育、民政、國土資源、房管、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、體育、城市園林、金融等有關(guān)部門，加強溝通協(xié)調(diào)和信息交流，切實落實PPP模式有關(guān)政策，推進PPP項目順利實施。

（二）明確工作職責(zé)。市財政局、發(fā)改委根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，建立PPP項目庫。市財政局、發(fā)改委要會同各行業(yè)主管部門對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目，建立項目信息發(fā)布平臺，統(tǒng)一發(fā)布擬引進社會資本投資的項目，實施項目信息動態(tài)管理。各有關(guān)職能部門要按照各自職責(zé)，進一步優(yōu)化流程，做好各項服務(wù)工作。各行業(yè)主管部門作為PPP項目的實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行業(yè)內(nèi)PPP項目的專項規(guī)劃制定、項目儲備、評估篩選、實施方案編制、項目采購、項目合同簽訂、項目組織實施、特許經(jīng)營考評監(jiān)管及合作期滿接管移交等工作。

（三)廣泛宣傳培訓(xùn)。各級各部門要加強輿論引導(dǎo)，做好政策解讀，廣泛宣傳PPP模式的重要意義，充分調(diào)動社會各方參與的積極性。財政部門要組織好相關(guān)培訓(xùn)，積極邀請國內(nèi)外知名專家學(xué)者，做好理論指導(dǎo)，不斷提高相關(guān)部門人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力。

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