寧政辦發(fā)〔2016〕81號《南京市人民政府辦公廳關(guān)于積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》

《南京市人民政府辦公廳關(guān)于積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》



寧政辦發(fā)〔2016〕81號

各區(qū)人民政府、市府各委辦局、市各直屬單位：

為認(rèn)真貫徹中央1號文件精神和省委辦公廳省政府辦公廳《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展的實施意見》（蘇辦發(fā)﹝2015﹞3號），以及國家、省有關(guān)加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管的工作要求，全面推進(jìn)我市承包地確權(quán)登記頒證工作，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，經(jīng)市政府同意，特制定本實施意見。

一、推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證

1．明確目標(biāo)任務(wù)和序時進(jìn)度。按照市委市政府確定的“一年擴(kuò)大試點、兩年全面啟動、三年總體完成”的部署，凡是承包地未被規(guī)劃為其它用途、且未經(jīng)市或區(qū)政府同意不確權(quán)的承包地，都要開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。符合條件擬不開展確權(quán)的鎮(zhèn)街和村居應(yīng)報區(qū)政府批準(zhǔn)、市農(nóng)委備案；整區(qū)不開展確權(quán)的，應(yīng)報市政府批準(zhǔn)。2016年力爭90%以上的應(yīng)確權(quán)行政村完成登記發(fā)證，60%以上的應(yīng)確權(quán)行政村通過驗收，全市基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；2017年全面完成掃尾工作。

2．嚴(yán)格落實“確實權(quán)、頒鐵證”。堅持保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、以農(nóng)民群眾為主體、確權(quán)確地為主、進(jìn)度服從質(zhì)量、地方分級負(fù)責(zé)的原則，遵循前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記發(fā)證、建檔入庫“六步工作法”，建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。實施全過程質(zhì)量控制，確保確權(quán)到地到戶，做到承包地塊、四至、合同、證書“四到戶”和承包面積、合同、登記簿、證書“四相符”。對農(nóng)戶承包地塊的實測面積大于二輪承包合同面積的，必須據(jù)實確權(quán)給原承包農(nóng)戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動地，要把土地權(quán)益明白無誤地交到農(nóng)民手中。

3．及時做好檢查驗收工作。結(jié)合南京實際，對照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》和省檢查驗收要求，按照邊工作推進(jìn)、邊檢查驗收的要求，對完成土地確權(quán)各項規(guī)定程序的地區(qū)及時組織驗收。村、鎮(zhèn)街正式驗收前，各區(qū)應(yīng)組織相應(yīng)資質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)對承包地塊測繪成果等開展專項檢查，并提供專項核查報告或鑒定結(jié)論。加快開展確權(quán)信息錄入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)工作，逐步實現(xiàn)省、市、區(qū)三級信息應(yīng)用平臺的互聯(lián)互通，強(qiáng)化對系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)入過程的監(jiān)督及錄入結(jié)果的檢查，保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實、完整，做到數(shù)據(jù)庫信息與紙質(zhì)檔案資料相符。著力推進(jìn)確權(quán)原始檔案收集、整理，建立健全檔案管理制度，確保檔案資料收集完整、文件材料形成程序規(guī)范、簽署完備、制作質(zhì)量良好，推進(jìn)確權(quán)檔案信息化，做到組織有序、種類齊全、保管安全。同時，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記部門做好銜接。

二、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)

4．激發(fā)農(nóng)村承包土地權(quán)能。落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。在“依法、自愿、有償”的前提下，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在公開市場上有序流轉(zhuǎn)，積極探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式。鼓勵農(nóng)民以承包地出租、入股等形式長期流轉(zhuǎn)承包地，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按照國家部署，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點。

5．嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。堅持農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴(yán)禁各級政府、基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等形式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地；整村、整組流轉(zhuǎn)承包地的，必須取得全體農(nóng)戶的書面委托，不得以少數(shù)服從多數(shù)為由強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地；嚴(yán)禁各級組織或個人私自截留土地流轉(zhuǎn)租金，防止少數(shù)基層干部在土地流轉(zhuǎn)中私相授受、謀取私利。

6．強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強(qiáng)區(qū)、鎮(zhèn)街兩級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記管理工作，建立土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)。依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，建立“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)范長效”的市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，做好合同鑒證、檔案管理等相關(guān)服務(wù)。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估指導(dǎo)機(jī)制，鼓勵采用糧食等實物計價方式，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益穩(wěn)增長機(jī)制。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股的土地股份合作社，要在正常流轉(zhuǎn)收益基礎(chǔ)上實行二次分紅。依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后，同等條件下享有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。

三、加大工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管

7．引導(dǎo)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。各區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特質(zhì)，引導(dǎo)工商資本重點進(jìn)入資本密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事良種培育、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，提供農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等，推進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。綜合采用“公司+合作社+農(nóng)戶”、“公司+農(nóng)戶”等訂單生產(chǎn)模式，提供生產(chǎn)技術(shù)、資金、農(nóng)資支持，開展加工、流通、營銷服務(wù)，建立企業(yè)與農(nóng)戶間緊密的利益鏈接機(jī)制，讓農(nóng)民更多分享來自農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸帶來的增值收益。

8．加大工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理。各區(qū)要依據(jù)實際合理確定工商資本租賃農(nóng)地的規(guī)模、時間控制標(biāo)準(zhǔn)，避免大規(guī)模長期或超期占用農(nóng)村承包土地。租賃期限最長不得超過二輪承包期。租賃面積由各區(qū)綜合人、地等因素確定，可以確定工商資本租賃農(nóng)地占承包耕地總面積的比例上限；也可以確定單個企業(yè)、組織或個人租地面積上限，首次租賃原則上不得超過農(nóng)戶戶均面積的200倍。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

9．建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)資質(zhì)審查和分級備案制度。探索建立工商資本租地經(jīng)營資格審查制度，區(qū)、鎮(zhèn)街兩級建立職能部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民代表、專家等多方參與的審查監(jiān)督機(jī)制，對租賃農(nóng)地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營范圍、土地用途、風(fēng)險防范和復(fù)墾能力等進(jìn)行審查審核和監(jiān)督檢查，符合相關(guān)法律政策規(guī)定的予以支持，不符合相關(guān)規(guī)定的予以限制或中止，嚴(yán)格防止承包地用途“非農(nóng)化”。建立以鎮(zhèn)街、區(qū)為主體的分級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)審核備案制度，面積在300畝以下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由鎮(zhèn)街審核備案；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到300畝及以上的由區(qū)級審核備案。建立市級流轉(zhuǎn)信息備案制度，單宗土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)到3000畝及以上的，應(yīng)同時將流轉(zhuǎn)信息報市級備案。

10．建立健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險防范機(jī)制。工商資本租賃農(nóng)地必須通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范進(jìn)行，工商資本租賃農(nóng)地要和農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，堅持“先付租金、后用地”，明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)、違約責(zé)任等內(nèi)容。強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同履約監(jiān)督，有條件的地方，可參照不低于1年土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用和土地復(fù)墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，建立“流入方繳納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)貼”的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金機(jī)制，用于保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險發(fā)生后流出方當(dāng)年的土地流轉(zhuǎn)收益和土地復(fù)墾支出，提高土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營風(fēng)險防控能力。工商資本租賃農(nóng)地的風(fēng)險保障金可由鎮(zhèn)街政府收取，專戶管理，不得挪作它用。租賃合同期滿無違約行為的，在土地復(fù)墾及移交等相關(guān)事宜完成后30個工作日內(nèi)退還風(fēng)險保障金本金及利息。

11．強(qiáng)化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)租賃農(nóng)地的用途管制，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實保障農(nóng)地農(nóng)用，防止流轉(zhuǎn)地挪作它用或隨意撂荒。土地流入方要嚴(yán)格履行合同，在租賃農(nóng)地上直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，未經(jīng)流出方同意不得二次流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)藥、化肥等投入品使用指導(dǎo)，切實維護(hù)好地力，防止出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營。將租賃農(nóng)地企業(yè)納入社會信用體系管理，對失信企業(yè)信息予以公示，并啟用聯(lián)合懲戒機(jī)制。對擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染農(nóng)地等違法違規(guī)行為的，限期整改并依法追究相關(guān)責(zé)任。鼓勵和支持村集體和農(nóng)戶對租賃農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督，對違反合同約定的，流出農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法解除合同，并要求賠償。

四、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

12．引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)集中。積極培育新型土地適度規(guī)模經(jīng)營主體，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規(guī)定用于完善農(nóng)田配套設(shè)施。加強(qiáng)對家庭農(nóng)場支持和服務(wù)，鼓勵“服務(wù)組織+家庭農(nóng)場”、“服務(wù)組織+合作社+家庭農(nóng)場”等服務(wù)模式創(chuàng)新；引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股開展股份合作，鼓勵農(nóng)村股份合作社開展自主經(jīng)營、參股經(jīng)營、合作經(jīng)營，提升入股土地的畝均產(chǎn)出；促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展集群、聯(lián)合發(fā)展，發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營。

13．建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。著眼鎮(zhèn)村服務(wù)一體化和為農(nóng)服務(wù)規(guī)?；?，圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵基層農(nóng)技推廣、動植物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、農(nóng)村經(jīng)營管理等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)拓展服務(wù)范圍。支持發(fā)展良種種苗繁育、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)資供應(yīng)、測土配方施肥等生產(chǎn)性服務(wù)。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲運(yùn)、加工、銷售以及金融保險、市場信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快構(gòu)建“一主多元”的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。引導(dǎo)專業(yè)化服務(wù)組織開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程統(tǒng)一服務(wù)，打造區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)合體，鼓勵各類服務(wù)組織探索服務(wù)模式創(chuàng)新，發(fā)展多種形式的統(tǒng)一服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營。

14．積極推進(jìn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)載體建設(shè)。以建設(shè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為重點，重點打造一批“規(guī)劃布局合理、生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)營機(jī)制完善、綜合效益明顯、輻射帶動較大”的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)載體，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新模式、新裝備的引進(jìn)試驗和示范推廣，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提升土地規(guī)模利用效率和規(guī)模產(chǎn)出。

五、提升工作組織保障程度

15．明確職責(zé)分工。各區(qū)政府作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作責(zé)任主體，要細(xì)化落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策措施；鎮(zhèn)街要健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理和流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，履行好承包檔案管理、流轉(zhuǎn)情況跟蹤、矛盾糾紛調(diào)處等職責(zé)；農(nóng)業(yè)農(nóng)經(jīng)部門要抓好農(nóng)村承包地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督等工作；國土部門要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的用途監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)用地行為；土地流轉(zhuǎn)所在鎮(zhèn)街、村居要聯(lián)合城管部門及時查處流轉(zhuǎn)土地上的違法建設(shè)行為；發(fā)改、工商等部門要加強(qiáng)租地企業(yè)信用監(jiān)管，及時通過企業(yè)信用公示系統(tǒng)依法公開租地企業(yè)年報等信用信息；其他相關(guān)部門要落實好農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理相關(guān)配套措施和產(chǎn)業(yè)扶持政策。依法穩(wěn)定好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)健康、有序流轉(zhuǎn)。

16．落實經(jīng)費(fèi)保障。在中央、省、市落實承包土地測繪等工作經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，各區(qū)要完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證輔助測繪、檔案管理、政府購買服務(wù)等工作配套經(jīng)費(fèi)落實，確保土地確權(quán)工作穩(wěn)步推進(jìn)，不增加村級負(fù)擔(dān)。要加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，嚴(yán)格落實財政資金使用范圍和要求，嚴(yán)禁挪用、占用工作專項經(jīng)費(fèi)。

17．妥善調(diào)處矛盾糾紛。落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，切實抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作，加強(qiáng)“自主協(xié)商、鎮(zhèn)村調(diào)解、區(qū)級仲裁、司法保障”調(diào)解仲裁體系建設(shè)，適時開展不規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同排查清理。各涉農(nóng)區(qū)都要成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會，完善仲裁委員會組織制度和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)仲裁庭建設(shè)，依法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件進(jìn)行調(diào)查、審理、仲裁；鎮(zhèn)街健全調(diào)解機(jī)構(gòu)、村設(shè)立調(diào)解員，負(fù)責(zé)本區(qū)域范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議、合同糾紛等矛盾的協(xié)商、調(diào)解。按照協(xié)商為先、調(diào)解為主、仲裁為輔的原則，積極化解農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)矛盾，針對部分地區(qū)可能出現(xiàn)土地承包經(jīng)營糾紛集中發(fā)生的情況，做好工作預(yù)案，切實維護(hù)好農(nóng)民土地承包合法權(quán)益和農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

18．加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)。適應(yīng)新時期要求，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營管理服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)基層工作保障能力，加快建設(shè)一支懂政策、懂業(yè)務(wù)、會操作的工作隊伍。開展村土地流轉(zhuǎn)信息員、鎮(zhèn)街交易市場工作人員培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。

土地問題涉及農(nóng)民切身利益，事關(guān)全局。各級各部門要切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全齊抓共管工作機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

南京市人民政府辦公廳

2016年6月14日

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