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揚州市人民政府辦公室關于加強建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場建設的實施意見
揚府辦發(fā)〔2023〕44號
各縣（市、區(qū)）人民政府，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、生態(tài)科技新城、蜀岡—瘦西湖風景名勝區(qū)管委會，市各委辦局（公司），各直屬單位：
為進一步完善我市建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理，根據(jù)《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）和《江蘇省政府辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2020〕56號）精神，結合我市實際，制定本實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場為方向，堅持“政府引導、市場配置、完善規(guī)則、保障權益、便捷高效”的原則，進一步完善土地二級市場交易規(guī)則，建立線上線下交易平臺，健全服務監(jiān)管體系，促進土地要素順暢流通，為促進我市經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供有力支撐。
（二）適用范圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。已依法入市的農村集體經(jīng)營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見執(zhí)行。
（三）工作目標。到2023年，基本形成市場規(guī)則健全完善、交易平臺功能齊全、服務監(jiān)管落實到位、市場秩序更加規(guī)范、土地資源配置效率顯著提高，一、二級市場協(xié)調發(fā)展、規(guī)范有序，資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。
二、主要任務
（一）完善轉讓政策
1.明晰轉讓適用條件。本意見所稱國有建設用地使用權轉讓是指土地使用權人將其依法所獲得的國有建設用地使用權再轉移的行為，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式導致的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。涉及到房地產(chǎn)轉讓的，按照房地產(chǎn)轉讓相關法律法規(guī)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)轉讓相關手續(xù)。
2.明確轉讓條件要求。區(qū)分建設用地使用權取得方式，明確轉讓的基本要求。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經(jīng)依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，保留劃撥方式，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，需按規(guī)定辦理土地使用權出讓手續(xù)，由受讓人依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金；以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規(guī)、出讓合同、產(chǎn)出監(jiān)管協(xié)議等約定的前提下，充分保障交易自由，原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定；以作價出資（入股）方式取得的建設用地使用權轉讓，參照出讓建設用地使用權轉讓的有關規(guī)定，不再報原批準機關批準，但應辦理不動產(chǎn)轉移登記。轉讓后，可根據(jù)權利人申請，保留為作價出資（入股）方式，或直接變更為出讓方式。
有下列情形之一的，建設用地使用權不得轉讓：
（1）權屬有爭議的；
（2）未取得不動產(chǎn)權證書或無法提供其他權屬證明材料的；
（3）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制建設用地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權的；
（4）共有土地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權，未依法經(jīng)其他共有人同意的；
（5）未達到法定土地開發(fā)要求的；
（6）不符合出讓合同或開發(fā)投資監(jiān)管等相關協(xié)議約定的轉讓要求的；
（7）法律、行政法規(guī)禁止轉讓的其他情形。
3.規(guī)范土地分割合并。分割、合并后的地塊應符合規(guī)劃、安全、消防、環(huán)保等要求，符合出讓合同約定或劃撥決定書規(guī)定，具備獨立分宗條件，且保證建筑功能完整性，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。擬分割宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，不得損害相關權利人合法權益。未完成開發(fā)建設的，在不改變原出讓合同約定或劃撥決定書規(guī)定的前提下，按照批準的規(guī)劃方案滿足獨立分宗條件、不損害建筑功能完整性的，可分割轉讓，轉讓時應明確交易雙方各自用地范圍內的土地用途和建筑規(guī)模等內容，作為建設用地規(guī)劃審批和規(guī)劃核實的依據(jù)。
4.規(guī)范工業(yè)用地轉讓。工業(yè)用地轉讓需滿足地方產(chǎn)業(yè)準入、投入產(chǎn)出、安全、環(huán)保等相關管理要求，經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府（管委會）批準，同時受讓方需與縣（市、區(qū)）人民政府（管委會）或省級及以上開發(fā)區(qū)管委會簽訂投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議。
完善和推行預告登記轉讓制度，針對未完成開發(fā)投資總額25%以上的工業(yè)用地，可按照“先投入后轉讓”的原則，交易雙方簽訂轉讓合同，先辦理預告登記，待開發(fā)投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產(chǎn)轉移登記。預告登記證明可作為辦理建設項目開發(fā)建設等相關審批手續(xù)的依據(jù)。涉及土地閑置的，須按照閑置土地有關規(guī)定處置到位后，方可適用預告登記轉讓政策。
工業(yè)用地除高標準廠房、工業(yè)地產(chǎn)外，分割轉讓的最小地塊須有利于后續(xù)土地利用，不得影響交通、消防、安全等方面的規(guī)劃控制性指標要求，以幢為最小分割單位。配套建設的行政辦公及生活服務等附屬設施占用的建設用地不得與整宗地分割轉讓。涉及高標準廠房的，允許按幢、層等固定界限為基本單元分割轉讓，但分割面積不得超過總建筑面積的50%，不得在層內再進行分割。涉及工業(yè)地產(chǎn)的，應符合出讓合同或開發(fā)投資監(jiān)管協(xié)議約定的轉讓要求。
（二）健全出租制度
1.明晰出租適用條件。本意見所稱國有建設用地使用權出租，是指土地使用權人作為出租人將建設用地使用權隨同地上建筑物、其他附著物出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
全部或部分國有建設用地使用權出租后，有償使用合同載明的權利和義務仍由原建設用地使用權人承擔。國有建設用地使用權出租，應簽訂國有建設用地使用權租賃合同，租賃期限最高不得超過20年（國資監(jiān)管機構關于房產(chǎn)出租事項從其規(guī)定），且不得超過國有建設用地使用權剩余年限。
國有建設用地使用權在租賃期內，因買賣、贈與或繼承等原因發(fā)生土地使用權轉移的，原租賃合同對承租人和新土地使用權人繼續(xù)有效。
2.明確出租條件要求。以劃撥方式取得的建設用地使用權及其地上建筑物、構筑物出租的，應按照有關規(guī)定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租或部分用于出租且可分割，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續(xù)。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續(xù)。各地要加快制定劃撥建設用地使用權出租收益金繳納標準及管理辦法，規(guī)范申報繳納工作。
3.優(yōu)化出租交易服務。宗地以及宗地連同地上建筑物、其他附著物整體或部分出租的，應納入土地二級市場管理。各地自然資源和規(guī)劃部門應當提供建設用地使用權出租供需信息發(fā)布渠道和場所，制定規(guī)范的出租合同文本，提供交易鑒證服務，保障權利人的合法權益。統(tǒng)計分析建設用地使用權出租情況及市場相關數(shù)據(jù)，定期發(fā)布出租市場動態(tài)信息和指南。
（三）規(guī)范抵押機制
1.明晰抵押適用條件。本意見所稱國有建設用地使用權抵押是指建設用地使用權人（抵押人）將其合法取得的土地使用權以不轉移占有的方式作為抵押財產(chǎn)向抵押權人履行債務做出的擔保行為。債務人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權的情形，債權人有權就該抵押物優(yōu)先受償。
2.明確抵押條件要求。自然人、企業(yè)均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產(chǎn)抵押相關手續(xù)，涉及企業(yè)之間債權債務合同的須符合有關法律法規(guī)的規(guī)定。土地連同地上建筑物、其他附著物在抵押物價值范圍內可以設定多個抵押權人，抵押權順位以不動產(chǎn)登記簿登記時間為準。
（1）劃撥使用權抵押。以劃撥方式取得的國有建設用地使用權可以依法依規(guī)設定抵押權，市、縣（市、區(qū)）不動產(chǎn)登記機構依法辦理抵押登記，劃撥土地抵押權實現(xiàn)時應優(yōu)先繳納土地出讓收入，抵押權人方可按順位受償。
（2）出讓使用權抵押。以出讓、作價出資或入股等方式取得的國有建設用地使用權抵押的，所擔保債務的履行期限不得超過土地出讓合同約定的剩余年限。國有建設用地使用權約定開發(fā)建設期限，并在該期限內抵押的，抵押登記期限不得超過該開發(fā)建設期限。
（3）租賃使用權抵押。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設后，根據(jù)租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押，抵押期限不得超過租賃期限。以先租后讓方式取得的建設用地使用權抵押，根據(jù)合同約定辦理。
3.依法保障抵押權能。允許營利性的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會領域企業(yè)以有償取得的建設用地使用權、設施等財產(chǎn)進行抵押融資，所獲融資專項用于原抵押人自身發(fā)展，不得挪作他用。各地要完善抵押權實現(xiàn)后保障原有經(jīng)營活動持續(xù)穩(wěn)定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監(jiān)管機制，防控市場風險。
（四）健全市場體系
1.建立交易平臺。建立線上土地交易平臺。加強與省土地二級市場線上交易平臺的對接，建立全市統(tǒng)籌、標準統(tǒng)一的土地二級市場線上交易平臺，完善與省、市相關系統(tǒng)的數(shù)據(jù)和功能銜接，提供土地二級市場信息發(fā)布、交易服務、合同簽訂以及交易受理、審核、監(jiān)管等功能，大力推進線上交易。完善線下土地交易平臺。各地要在自然資源和規(guī)劃部門現(xiàn)有的土地交易或登記機構平臺基礎上，建立包括土地二級市場在內的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，完善交易配套設施，為交易各方提供良好的交易場所和“一站式”便捷服務。
2.完善交易規(guī)則。修訂完善我市土地二級市場交易規(guī)則，重點圍繞建立健全建設用地使用權預告登記轉讓、分割（合并）轉讓機制，規(guī)范劃撥建設用地使用權出租收益收繳等機制，進一步完善政策措施，制定規(guī)范文本。各地可結合實際，制定相應的實施細則。
3.規(guī)范交易流程。建立“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程，完善交易申請、受理、審核、信息發(fā)布、交易合同簽訂、交易事務辦理、價款和稅費繳納等交易程序。交易雙方可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易。交易雙方達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，各地可行使優(yōu)先購買權。建立交易事中事后監(jiān)管機制，對違反有關法律法規(guī)或不符合出讓合同、監(jiān)管協(xié)議約定的，不予辦理相關手續(xù)。
4.提升服務效能。按照數(shù)字化改革要求，依托土地二級市場交易有形市場和線上交易平臺，推動土地二級市場交易與不動產(chǎn)登記流程有機融合，實行“交易+登記”一體化，提供“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結”服務，切實提高辦事效率和服務效能。
5.加強監(jiān)測監(jiān)管。建立健全土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，及時掌握市場運行情況及規(guī)律特征，強化土地一、二級市場聯(lián)動，加強土地投放總量、結構、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調控，維護市場平穩(wěn)運行。完善公示地價體系，定期發(fā)布標定地價，建立土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導、監(jiān)督機制。
6.強化信用管理。建立健全信用承諾制度。加強對交易主體和中介服務機構從業(yè)人員的信用監(jiān)管。對失信主體要記入信用檔案，納入省市公共信用信息平臺，并通過“信用江蘇”、江蘇省土地市場信用信息公開平臺等渠道依法依規(guī)向社會公開，對嚴重失信責任主體實施聯(lián)合懲戒，推進土地市場信用體系共建共治共享。充分發(fā)揮社會中介組織在市場交易活動中的作用，規(guī)范中介機構管理，引導社會中介組織誠信經(jīng)營。
7.完善司法銜接。加強涉地司法處置工作銜接，建立信息共享協(xié)同機制。涉及建設用地使用權轉移的案件，自然資源和規(guī)劃部門要積極主動協(xié)助司法機關做好相關工作，及時向法院提供所涉不動產(chǎn)的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務等情況。司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易，涉及劃撥建設用地使用權處置的，應先由自然資源和規(guī)劃部門出具意見；涉及出讓時簽訂投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議的建設用地使用權處置的，同時由監(jiān)管協(xié)議執(zhí)行單位出具意見。
加強涉地資產(chǎn)處置工作銜接，財政、國有資產(chǎn)監(jiān)管等部門在處置國有資產(chǎn)時涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求自然資源和規(guī)劃部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。建設用地使用權轉讓涉及國有資產(chǎn)的，應取得國有資產(chǎn)監(jiān)管部門或履行出資人職責的部門（企業(yè)）同意轉讓的批復文件，按照國有資產(chǎn)相關法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。
三、保障措施
（一）加強組織領導。各地要結合實際抓緊制定具體工作方案，落實主體責任，建立自然資源規(guī)劃、發(fā)展改革、財政、住房城鄉(xiāng)建設、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管等部門聯(lián)動機制，明確任務分工，壓實工作責任，有序推進土地二級市場建設。
（二）完善激勵約束。充分發(fā)揮稅收政策在土地二級市場中的調節(jié)作用，進一步盤活存量建設用地。在法律法規(guī)授權地方權限內，探索實施差別化稅收政策，促進土地節(jié)約集約利用。充分發(fā)揮土地管理和稅收調節(jié)作用，促進閑置低效用地盤活利用。依法落實減稅降費政策，降低交易成本。
（三）注重宣傳引導。加大對土地二級市場相關政策的宣傳力度，及時總結推廣各地典型經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，擴大土地二級市場影響力、吸引力，調動市場主體參與積極性。合理引導市場預期，及時回應公眾關切，營造良好輿論氛圍，提升市場主體和全社會依法規(guī)范、節(jié)約集約用地的意識。
揚州市人民政府辦公室
2023年7月30日
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