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青島市人民政府關(guān)于推進(jìn)城市更新工作的意見
青政發(fā)〔2021〕8號
各區(qū)、市人民政府，青島西海岸新區(qū)管委，市政府各部門，市直各單位：
為積極推進(jìn)、有序引導(dǎo)我市城市更新工作，促進(jìn)城市低效用地再開發(fā)，集約節(jié)約利用土地資源，切實(shí)提升城市功能、激發(fā)城市活力、改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市魅力，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以滿足人民宜業(yè)宜居需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高城市可持續(xù)發(fā)展水平和現(xiàn)代化治理能力。
（二）基本原則。城市更新遵循政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，規(guī)劃統(tǒng)籌、公共優(yōu)先，集約節(jié)約、優(yōu)質(zhì)高效，多方參與、共建共享的原則。
（三）總體目標(biāo)。通過實(shí)施城市更新，實(shí)現(xiàn)城市功能完善、產(chǎn)業(yè)空間拓展、土地集約利用、市民方便宜居四個目標(biāo)。完善生活功能，補(bǔ)齊公共設(shè)施短板；完善產(chǎn)業(yè)功能，打造就業(yè)創(chuàng)新載體；完善生態(tài)功能，保護(hù)修復(fù)綠地綠廊綠道；完善人文功能，積淀文化元素魅力；完善安全功能，增強(qiáng)城市韌性和防災(zāi)減災(zāi)能力；完善城市信息化功能，打造信息化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深度融合的智慧城市。
二、城市更新實(shí)施范圍
本意見所稱城市更新，是指對建成區(qū)內(nèi)歷史城區(qū)、老舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、城中村等片區(qū)，通過綜合整治、功能調(diào)整、拆除重建等方式進(jìn)行改造的活動。在建成區(qū)范圍內(nèi)，現(xiàn)有土地用途、使用功能、空間形態(tài)或者資源、能源利用明顯不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的區(qū)域，具有下列情形之一的，可列入城市更新實(shí)施范圍：
1.國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地等。
2.布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。
3.投資強(qiáng)度、容積率、地均產(chǎn)出強(qiáng)度等控制指標(biāo)明顯低于地方行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地，參照“畝產(chǎn)效益”評價改革確定的“限制發(fā)展類”企業(yè)名單認(rèn)定的產(chǎn)業(yè)用地等。
4.歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)等文化遺存集中，亟需保護(hù)利用、激發(fā)活力的區(qū)域。
5.城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善的區(qū)域。
6.經(jīng)市政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更新改造的其他區(qū)域。
三、城市更新實(shí)施方式和策略
（一）城市更新實(shí)施方式。城市更新項(xiàng)目可結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際，因地制宜采取下列一種或多種更新方式。
1.綜合整治。包括改善消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，沿街立面、環(huán)境整治，海綿城市建設(shè)和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。綜合整治類更新項(xiàng)目一般不加建附屬設(shè)施，因消除安全隱患、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施需要加建附屬設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)滿足城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、建筑設(shè)計(jì)、建筑節(jié)能及消防安全等規(guī)范的要求。
2.功能調(diào)整。改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)。功能調(diào)整類更新項(xiàng)目應(yīng)符合國土空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先滿足增加公共空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。為消除安全隱患或改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的，可以加建附屬設(shè)施，但應(yīng)當(dāng)滿足環(huán)境保護(hù)、建筑設(shè)計(jì)、建筑節(jié)能及消防安全等規(guī)范的要求。
3.拆除重建。在通過其他方式難以實(shí)現(xiàn)城市功能與環(huán)境改善的情況下，拆除現(xiàn)狀建筑物重新進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。拆除重建類更新項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)充分論證拆除必要性，征得相關(guān)權(quán)利主體同意，嚴(yán)格按照城市更新單元規(guī)劃、城市更新年度計(jì)劃的規(guī)定實(shí)施，并優(yōu)先保障公共利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
（二）城市更新實(shí)施策略。歷史城區(qū)、老舊小區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、城中村應(yīng)分類采取差異化更新策略。
1.歷史城區(qū)。按照文物保護(hù)法、風(fēng)貌保護(hù)條例等法律法規(guī)要求，落實(shí)歷史文化保護(hù)控制線，保護(hù)好歷史文化資源，嚴(yán)格控制新建建筑體量、高度和形態(tài)，延續(xù)歷史城區(qū)總體風(fēng)貌格局，通過功能調(diào)整、提升，激發(fā)城區(qū)活力。
2.老舊小區(qū)。嚴(yán)禁大拆大建，采取漸進(jìn)式、精細(xì)化的微更新，通過修繕房屋建筑、完善基礎(chǔ)設(shè)施、增加開放空間等，提升社區(qū)環(huán)境品質(zhì)。
3.舊工業(yè)區(qū)。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局規(guī)劃要求，落實(shí)工業(yè)區(qū)塊控制線，嚴(yán)控工業(yè)用地擅自調(diào)整用途，穩(wěn)定和保障工業(yè)用地規(guī)模比例，滿足戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間。允許適度配套必要的生活和生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施，體現(xiàn)產(chǎn)城融合。
4.城中村。通過優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換集體建設(shè)用地性質(zhì)、完善設(shè)施服務(wù)等方式，將城中村改造為城市社區(qū)或其他功能空間，實(shí)現(xiàn)其向城市的有效融入。
四、加強(qiáng)實(shí)施規(guī)劃和計(jì)劃
（一）城市更新規(guī)劃體系。圍繞國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，健全“專項(xiàng)規(guī)劃-更新單元規(guī)劃”的城市更新規(guī)劃體系。
1.城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，銜接國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，整合城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃成果，制定城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確全市城市更新的重點(diǎn)區(qū)域及其更新方向、目標(biāo)、時序、總體規(guī)模和更新策略。各區(qū)政府可根據(jù)需要，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，編制轄區(qū)內(nèi)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。
2.劃定城市更新單元。區(qū)政府負(fù)責(zé)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)劃定城市更新單元。
（1）區(qū)域調(diào)查評估。城市更新應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)域調(diào)查評估，征求相關(guān)管理部門、利益相關(guān)人和社會公眾的意見，統(tǒng)籌城市發(fā)展和民生訴求，論證城市更新必要性和可行性。
（2）明確更新單元。城市更新單元應(yīng)當(dāng)按照街區(qū)街坊尺度，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對完整，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定相對成片的區(qū)域。一個城市更新單元可以包括一個或者多個城市更新項(xiàng)目。
3.城市更新單元規(guī)劃。城市更新單元規(guī)劃是管理城市更新活動的基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃制定，依法按程序進(jìn)行社會公示、征求意見。城市更新單元規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
（1）城市更新單元范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)配置的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的類型和規(guī)模，其他用地的功能、產(chǎn)業(yè)方向及布局；
（2）城市更新項(xiàng)目的具體范圍、更新目標(biāo)、更新方式和規(guī)劃控制指標(biāo)；
（3）城市更新項(xiàng)目時序安排、資金來源、利益平衡等；
（4）城市更新單元內(nèi)城市設(shè)計(jì)指引；
（5）其他應(yīng)當(dāng)由城市更新單元規(guī)劃予以明確的內(nèi)容。
城市更新單元規(guī)劃符合控制性詳細(xì)規(guī)劃各項(xiàng)控制指標(biāo)要求的，由市自然資源和規(guī)劃部門批準(zhǔn)后實(shí)施；城市更新單元規(guī)劃對控制性詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容作出調(diào)整的，由市自然資源和規(guī)劃部門報(bào)市國土空間規(guī)劃委員會審議通過后，同步調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃并報(bào)市政府批準(zhǔn)。對于尚未批復(fù)控制性詳細(xì)規(guī)劃且亟需實(shí)施城市更新的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)分區(qū)規(guī)劃或在編控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各項(xiàng)要求，擬訂城市更新單元規(guī)劃，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。城市更新單元規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃成果。
（二）城市更新年度計(jì)劃。各區(qū)政府負(fù)責(zé)組織其相關(guān)職能部門對轄區(qū)內(nèi)各類需要進(jìn)行更新的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，對已具備實(shí)施條件的更新項(xiàng)目，征求市政府相關(guān)主管部門意見后，向市自然資源和規(guī)劃部門申報(bào)納入城市更新年度計(jì)劃。市自然資源和規(guī)劃部門對各區(qū)政府提報(bào)的更新項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌后，擬訂城市更新年度計(jì)劃，報(bào)市國土空間規(guī)劃委員會審議通過后，按照規(guī)定程序向社會公示。確有需要時，城市更新年度計(jì)劃可以按照上述報(bào)批程序進(jìn)行調(diào)整。
五、明確實(shí)施方案和主體
（一）城市更新實(shí)施方案。各區(qū)政府應(yīng)當(dāng)安排其相關(guān)職能部門，選取一流的策劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，根據(jù)城市更新年度計(jì)劃組織編制城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括更新方式、實(shí)現(xiàn)途徑、建設(shè)方案、運(yùn)營方案、資金來源和平衡方案等內(nèi)容。實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合城市發(fā)展功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以城市更新單元規(guī)劃為指引，堅(jiān)持策劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，優(yōu)化資源配置，充分利用政策支持，實(shí)施一片，提升一片。實(shí)施方案報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。
（二）城市更新實(shí)施主體。城市更新實(shí)行主體多元化，根據(jù)城市更新單元或更新項(xiàng)目實(shí)際情況，可以按照下列情形確定實(shí)施主體：
1.政府按規(guī)定確定實(shí)施主體。主要包括政府平臺公司，保障性住房（人才住房）專營機(jī)構(gòu)，政府招標(biāo)確定的土地一級開發(fā)整理單位，或者政府公開招拍掛確定的市場主體等。
2.土地使用權(quán)人。主要包括原土地使用權(quán)人（含原土地使用權(quán)人收購相鄰?fù)恋貧w宗的情形），多個原土地使用權(quán)人組成的聯(lián)合體，或者對城市更新單元內(nèi)多宗土地收購歸宗后實(shí)施整體開發(fā)的其他市場主體等。
3.城中村集體經(jīng)濟(jì)組織。主要包括城中村居民委員會、農(nóng)工商公司，或者其與其他市場主體組建的聯(lián)合體等。
4.其他有利于城市更新項(xiàng)目實(shí)施的主體。
六、完善配套政策
（一）片區(qū)統(tǒng)籌政策。各區(qū)政府在劃定城市更新單元和編制城市更新實(shí)施方案時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目內(nèi)各主體利益分配機(jī)制，力爭更新項(xiàng)目自身收支平衡。鼓勵將老舊小區(qū)與相鄰的舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目捆綁統(tǒng)籌，做到項(xiàng)目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，實(shí)現(xiàn)自我平衡。有條件的，也可將城市更新項(xiàng)目與不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目跨片區(qū)組合，實(shí)現(xiàn)資金平衡。
（二）復(fù)合利用政策。探索“工業(yè)+科研”“工業(yè)+公共服務(wù)”等功能適度混合的土地利用政策。同一宗土地兼容兩種以上用途的，依據(jù)不同用途分別確定土地價格和供應(yīng)方式。主用途可以依據(jù)建筑面積占比或功能重要性確定。鼓勵產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)、行業(yè)骨干企業(yè)將工業(yè)用地調(diào)整為商務(wù)金融用地建設(shè)企業(yè)總部，推動先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展。
（三）拆除重建類城市更新土地利用政策。區(qū)分城市更新實(shí)施主體，探索運(yùn)用多種土地利用方式，推動城市更新模式創(chuàng)新。
1.政府收儲改造。國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)有償使用合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)由政府收回的土地，政府或政府委托有關(guān)單位按規(guī)定實(shí)施土地一級開發(fā)整理騰空納入儲備的土地，政府收回（收購）用于集中建設(shè)保障性住房（含人才住房）的土地，由政府按規(guī)定統(tǒng)一供應(yīng)。
2.土地使用權(quán)人改造。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)有償使用合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)由政府收回外，原土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行再開發(fā)。原土地使用權(quán)人可收購相鄰低效用地歸宗后，實(shí)施整體改造。原土地使用權(quán)人分散的，可組建聯(lián)合體實(shí)施再開發(fā)。鼓勵各類市場主體依法取得相鄰多宗低效用地進(jìn)行歸宗后，實(shí)施整體再開發(fā)。符合協(xié)議出讓條件的，土地可以依法采取協(xié)議補(bǔ)地價方式辦理相關(guān)手續(xù)，土地使用年限按法定最高年限重新計(jì)算。
3.城中村集體經(jīng)濟(jì)組織改造。再開發(fā)項(xiàng)目涉及城中村集體建設(shè)用地（含“農(nóng)轉(zhuǎn)非”國有土地）的，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重群眾意愿的前提下，依法征收（補(bǔ)償）后，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行或引入社會投資主體參與再開發(fā)，土地可以依法采取協(xié)議方式辦理相關(guān)手續(xù)，也可由政府統(tǒng)一按規(guī)定供應(yīng)。城中村在保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下實(shí)施再開發(fā)的，屆時按照國家關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的有關(guān)規(guī)定辦理。城中村集體建設(shè)用地征（收）歸國有后由政府統(tǒng)一供應(yīng)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可優(yōu)先定價回購經(jīng)營性用地上所建房屋（商品住宅除外），納入該組織集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理。回購面積、價格等由區(qū)政府統(tǒng)一核定，寫入土地出讓文件和出讓合同。
（四）地價政策。以協(xié)議補(bǔ)地價方式辦理用地手續(xù)的城市更新項(xiàng)目，涉及用途、容積率等土地使用條件變更的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納土地出讓價款。地價評估期日以自然資源主管部門依法受理補(bǔ)繳地價申請時點(diǎn)為準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓價款按照變更后規(guī)劃條件下出讓土地評估地價與變更前土地使用條件下出讓土地評估地價（或劃撥土地評估地價）的差額確定。其中，“工改工”城市更新項(xiàng)目，按規(guī)劃提高容積率的，免繳土地出讓價款。
拆除重建類城市更新實(shí)施主體可以依約采用建筑面積分成、移交公益性用地或物業(yè)等方式補(bǔ)繳土地出讓價款。無償移交的公益性用地或物業(yè)，應(yīng)計(jì)入補(bǔ)繳土地出讓價款可扣除的土地開發(fā)成本。無償移交的公益性用地面積或物業(yè)規(guī)模由區(qū)政府與城市更新實(shí)施主體協(xié)商確定。以協(xié)議補(bǔ)地價方式辦理用地手續(xù)的拆除重建類城市更新項(xiàng)目，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)按照新增建筑面積征收。
（五）歷史遺留問題政策。城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)違法用地和違法建筑，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定處理后，方可列入更新對象；城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)未辦理不動產(chǎn)登記，不屬于違法用地或者違法建筑的建筑物、構(gòu)筑物或者附著物，應(yīng)當(dāng)按照省、市關(guān)于不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的有關(guān)規(guī)定處理后，方可列入更新對象；城市更新項(xiàng)目涉及“半拉子”工程的，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際可采取調(diào)整規(guī)劃、置換、分割轉(zhuǎn)讓等方式靈活處置，其中規(guī)劃用途、容積率等土地使用條件變更的，可采取協(xié)議補(bǔ)地價方式辦理相關(guān)用地手續(xù)。涉及司法查封的，可按照市中級人民法院與市自然資源和規(guī)劃局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉地案件司法協(xié)作的意見》（青中法聯(lián)〔2020〕7號）的有關(guān)規(guī)定辦理。
（六）歷史文化街區(qū)、歷史建筑更新政策。涉及歷史文化街區(qū)、歷史建筑的，遵循保護(hù)優(yōu)先、合理利用的原則，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定實(shí)施更新。更新方式以綜合整治和功能調(diào)整為主，原則上不得擅自遷移或拆除。歷史文化街區(qū)、歷史建筑的更新項(xiàng)目用地，可帶建筑和保護(hù)方案公開招拍掛出讓，其中采用招標(biāo)方式的，可按照綜合條件最佳者獲得的原則確定受讓人。
七、強(qiáng)化組織保障
（一）部門分工協(xié)作。各區(qū)政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)城市更新工作的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市更新區(qū)域調(diào)查評估，組織編制更新單元規(guī)劃，制定城市更新實(shí)施方案，組織轄區(qū)內(nèi)綜合整治類城市更新的實(shí)施，協(xié)調(diào)拆除重建類城市更新用地的整理，以及市政府安排的城市更新其他工作。市自然資源和規(guī)劃部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，統(tǒng)籌城市更新的規(guī)劃、土地、計(jì)劃管理，組織編制市級城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，負(fù)責(zé)城市更新過程中的土地使用權(quán)收回、收購、出讓工作，指導(dǎo)區(qū)政府編制城市更新單元規(guī)劃。市發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)城市更新相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排政府投資的城市更新年度資金。市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市更新中老舊小區(qū)、城中村、歷史城區(qū)改造的政策制定和指導(dǎo)實(shí)施。市政府其他主管部門依法按照各自職責(zé)為城市更新工作提供服務(wù)并實(shí)施管理。
（二）監(jiān)管服務(wù)。各級各有關(guān)部門要建立城市更新相關(guān)信息披露機(jī)制，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。參與城市更新的各類市場主體未履行承諾的補(bǔ)償安置、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等責(zé)任的，將依法予以追償，并依法將其失信行為納入土地市場誠信體系，實(shí)施聯(lián)合懲戒。
本意見適用于市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)，青島西海岸新區(qū)和其他區(qū)市可參照執(zhí)行。本意見自2021年6月1日起施行，有效期至2026年5月31日。
青島市人民政府
2021年4月19日
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