延政辦發(fā)〔2015〕46號《延安市人民政府辦公室關于深化預算管理制度改革的實施意見》

《延安市人民政府辦公室關于深化預算管理制度改革的實施意見》










延政辦發(fā)〔2015〕46號

各縣區(qū)人民政府，市級各工作部門、各直屬機構：

根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《陜西省人民政府關于深化預算管理制度改革的實施意見》（陜政發(fā)〔2015〕10號）有關要求，為改進預算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，現(xiàn)就深化我市預算管理制度改革提出如下實施意見：

一、完善政府預算體系

全市各級政府要加快建立包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算在內的定位清晰、分工明確的政府預算體系，將政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。從2015年起，全市各級政府要將政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉的項目收支轉列一般公共預算；對繼續(xù)納入政府性基金預算管理的支出，與一般公共預算相關支出統(tǒng)籌安排，政府性基金可以安排的，一般公共預算可不再安排或減少安排。盤活存量資金，將政府性基金項目中結轉較多的資金，調入一般公共預算統(tǒng)籌使用。完善國有資本經(jīng)營預算制度，不斷擴大國有資本收益征收范圍，逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例。

二、積極推進預決算公開

全市各級政府要進一步細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目和經(jīng)濟分類的款級科目。專項轉移支付預決算按項目按地區(qū)公開，基層民生專項資金要將分配結果公布到戶到人。積極推進財政政策公開，特別是民生政策要向社會及時、全面公開。擴大部門預決算公開范圍，除涉密信息外，所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。要不斷細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出，并按經(jīng)濟分類詳細反映。要加大“三公”經(jīng)費預決算公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開，其中財政部門要公開本級“三公”經(jīng)費總體支出情況，各部門要公開本部門“三公”經(jīng)費支出的明細情況。

三、實行中期財政規(guī)劃管理

市縣財政部門要會同各部門，結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及估價宏觀調控政策，研究編制三年滾動財政規(guī)劃。要強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束，提高財政預算的統(tǒng)籌能力。部門要研究編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。

四、改進年度預算控制方式

全市各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。預算執(zhí)行中如需增加或減少預算總支出，須報經(jīng)本級人大常委會審查批準。收入預算從約束性專項預期性，根據(jù)經(jīng)濟形勢和政策調整等因素科學預測。經(jīng)省政府批準，市縣一般公共預算為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過舉借一般債務予以彌補，一般債務規(guī)模納入限額管理。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據(jù)政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制；經(jīng)省政府批準，市縣政府性基金預算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專項債務，專項債務規(guī)模納入限額管理。國有資本經(jīng)營預算要按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

五、建立跨年度預算平衡機制

全市各級政府一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或其他預算資金、削減支出，實現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，市縣政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預算中歸還。在未還清上級政府臨時救助資金之前，市縣原則上不得新增年度收支缺口。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算如出現(xiàn)超收，結轉下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。

六、加強財政收入管理

市縣稅收征管部門要切實加強稅收征管，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)的規(guī)定和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資本有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，落實國有資本收益權。完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系，禁止通過違規(guī)調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。努力提高稅收收入占財政收入的比重，改善財政收入質量。

七、全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策

今后，除專門的稅收法律、法規(guī)和國務院規(guī)定外，市級各部門、各縣區(qū)起草其他法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域政策和扶持意見等，都不得突破國家和省市統(tǒng)一的財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務院批準，全市各縣區(qū)、各部門不得對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。嚴禁對企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費和政府性基金、以優(yōu)惠價格或零地價出讓土地，嚴禁低價轉讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權以及礦產(chǎn)等國有資源，嚴禁違反規(guī)定減免或緩征企業(yè)應當承擔的社會保險繳費。對違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼、以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，要予以取消。在市內實行統(tǒng)一的按稅種、按比例劃分的財政收入體制，逐步取消對部分地區(qū)實施的財政收入全留或增量返還政策。市級各部門、各縣區(qū)要對已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策進行清理規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務院規(guī)定的一律停止執(zhí)行；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的要設定優(yōu)惠政策實施時限，到期后停止執(zhí)行。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規(guī)行為。

八、優(yōu)化財政支出結構

市縣政府要嚴格控制政府性樓堂館所、“三公”經(jīng)費、會議費、培訓費等一般性支出。強化財政供養(yǎng)人員管理，積極推進人員信息資源共享和動態(tài)監(jiān)控，切實解決違規(guī)進人、“吃空餉”等問題，確保全市財政供養(yǎng)人員只減不增。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅、生產(chǎn)總值、總人口等掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點支出根據(jù)需要統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產(chǎn)資源補償費等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領域的經(jīng)費。統(tǒng)一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統(tǒng)一分配，在此之前，負責資金分配的部門要按規(guī)定將資金具體安排情況及時報財政部門。

九、加強預算執(zhí)行管理

市縣各部門要硬化預算約束，年度預算執(zhí)行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以后年度預算安排資金。預算確定后，市縣財政部門應在本級人大批準預算后的20日內向各部門批復預算，各部門應在接到財政部門批復后的15日內向所屬各單位批復預算。要進一步提高提前下達轉移支付預計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據(jù)實結算等特殊項目外，市級財政對縣區(qū)的一般性轉移支付和專項轉移支付，應在市人大批準預算后30日和60日內正式下達縣區(qū)。市縣財政接到上級一般轉移支付或專項轉移支付后，應在30日內將預算正式下達到縣級政府或項目實施單位。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調劑使用的，按照中省財政部門的有關規(guī)定辦理。

十、完善一般性轉移支付制度

市級財政將逐步增加一般性轉移支付規(guī)模，完善市對縣區(qū)均衡性轉移支付分配辦法，進一步加大對困難縣的補助力度，努力提高縣級財力均衡度。將市對下專項轉移支付中屬于縣區(qū)事權的項目歸并到一般性轉移支付體系，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

十一、積極推進專項資金管理改革

市縣政府要進一步深化財政專項資金管理改革，切實提高資金使用效益。早編細編專項資金預算，每年6月起啟動下年度專項資金預算編制工作。全面實施項目庫管理，提前做好項目儲備。加大專項資金清理整合力度，對目標接近、資金投入方向雷同、資金管理方式相近的專項資金予以歸并，統(tǒng)籌使用，集中財力辦大事。對競爭性領域的專項資金逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或實行零增長。完善財政專項資金預算分配方式，全面推行零基預算。實行專項資金分類管理，對用于個人補貼、救助等民生方面的專項資金，要按政策和標準足額予以保障；對支持經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金，要創(chuàng)新財政專項資金投入方式，積極推進股權投入和基金管理模式，加快實施政府購買服務，大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等，充分發(fā)揮財政資金引導效應。規(guī)范財政專項資金的設立，嚴格控制新增項目和資金規(guī)模。建立健全財政專項資金定期評估和退出機制，任務完成的，由財政部門及時收回；需繼續(xù)實施的，由財政部門根據(jù)績效情況綜合評估，對使用效果差的予以取消或者核減規(guī)模。在明確各級政府支出責任的基礎上，認真清理現(xiàn)行配套政策，對屬于中省市承擔支出責任的事項，一律不得要求縣區(qū)安排配套資金；對屬于中省市和縣區(qū)分擔支出責任的事項，由中省市和縣區(qū)按各自應分擔數(shù)額安排資金。

十二、加強結轉結余資金管理

市縣各部門、各單位連續(xù)結轉2年以上的財政資金，作為結余資金管理，收回同級財政統(tǒng)籌安排；市縣2年以上尚未使用或使用效益不高的上級專項資金，由上級財政收回；政府性基金結轉規(guī)模較大的，調入一般公共預算統(tǒng)籌使用。建立預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，對常年累計結余結轉資金規(guī)模較大的部門，在編制下年度部門預算時，要適當壓縮財政撥款預算總額。建立預算執(zhí)行進度考核制度、通報制度和監(jiān)督檢查制度，有效控制新增結余結轉資金。

十三、規(guī)范國庫資金管理

市縣政府要全面清理整頓財政專戶，一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消。確需新開設非專項支出類財政專戶的，市縣財政部門須提供相關開設依據(jù)，經(jīng)省財政廳審核同意后，報財政部核準。禁止在信托投資公司等非銀行金融機構開設財政專戶，禁止開設委托貸款賬戶，禁止異地開設財政專戶。嚴格權責發(fā)生制核算范圍，市縣財政除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支，按國務院規(guī)定實行權責發(fā)生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會報告。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。

十四、健全預算績效管理機制

各級政府要全面推進預算績效管理工作，逐步將績效管理范圍覆蓋本級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，積極開展財政支出事前評審，強化預算執(zhí)行監(jiān)控，構建貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的績效預算管理機制。加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。

十五、規(guī)范地方政府債務管理

從2015年起，全省各級政府債務實行限額控制和預算管理。在國務院批準的限額內，省政府確定全省舉債額度，報省人大或其常委會批準。省財政廳根據(jù)各地舉借計劃、債務風險及財力等因素確定市縣政府舉債限額，報省政府批準后下達。市縣地方政府舉債采取發(fā)行一般債券和專項債券的方式，由省政府代為發(fā)行。剝離融資平臺公司政府融資職能。政府一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理。市縣政府債務資金，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。研究建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度。政府主要負責人是政府性債務的第一責任人，要認真抓好政策落實。要將政府性債務作為一個硬指標納入年度目標責任考核范圍，強化責任追究。

十六、嚴肅財經(jīng)紀律

市縣各部門要嚴格遵守《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國政府采購法》等財稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監(jiān)督和社會各界的監(jiān)督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監(jiān)督。要規(guī)范理財行為，嚴格按照規(guī)范的程序和要求編報預決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金。市縣要對本級各部門、各單位財經(jīng)紀律的執(zhí)行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在問題。對檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規(guī)違紀的行為，要按照《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)的規(guī)定嚴肅處理。

深化預算管理制度改革涉及制度創(chuàng)新和利益關系調整，任務艱巨，面臨許多矛盾和困難。市縣各部門要從大局出發(fā)，充分認識深化預算管理制度改革的重要性、緊迫性和艱巨性。要牢固樹立依法理財觀念，確保在法制軌道上推進預算管理制度改革。市財政局要加強組織協(xié)調，扎實做好各項改革落實工作，確保改革順利實施。

延安市人民政府辦公室

2015年9月30日

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