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山東省人民政府關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見
魯政發(fā)〔2017〕3號
各市人民政府，各縣(市、區(qū))人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：
為深入推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，加快建設現(xiàn)代財政制度，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），現(xiàn)結合我省實際提出如下意見。
一、充分認識推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的重要意義
財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規(guī)范政府間關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統(tǒng)性工程?？茖W劃分省以下財政事權和支出責任，對建立健全現(xiàn)代財政制度、推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實“四個全面”戰(zhàn)略布局、加快建設經濟文化強省具有重要意義。
改革開放以來，特別是1994年分稅制改革后，我省按照中央統(tǒng)一部署，不斷調整理順省以下財政分配關系，積極探索政府間支出責任劃分，在一些重點領域逐步明確省、市、縣財政的支出負擔比例，對完善社會主義市場經濟體制、保障和改善民生、推進基本公共服務均等化發(fā)揮了重要作用。但也要看到，現(xiàn)行省以下財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，比如一些本可由市場調節(jié)或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；政府間提供基本公共服務的職責交叉重疊，一些本應由上級直接負責的事務交給下級承擔，一些宜由基層負責的事務上級承擔過多。財政事權和支出責任劃分的法治化、規(guī)范化程度不高，支出責任轉嫁和風險轉移的現(xiàn)象時有發(fā)生；基層財力與事權不匹配，財政收支矛盾尖銳，等等。這種狀況不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。各級各部門要充分認識推進財政事權和支出責任劃分改革的重要性、緊迫性，切實把思想統(tǒng)一到中央和省委、省政府決策部署上來，以高度的責任感和改革創(chuàng)新精神，確保這項改革平穩(wěn)推進、取得實效。
二、劃分省以下財政事權和支出責任的基本原則
全面貫徹落實中央關于推進財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，堅持中國特色社會主義道路和黨的領導，堅持財政事權由中央決定，堅持有利于健全社會主義市場經濟體制，堅持法治化規(guī)范化道路，堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進，先在省以下財政事權和支出責任劃分上突破，加快形成統(tǒng)一領導、法治規(guī)范、權責明晰、運轉高效的財政體系，為建立科學規(guī)范的政府間關系創(chuàng)造基礎性條件，為推進經濟文化強省建設奠定堅實基礎。
財政事權和支出責任劃分改革要在堅決維護中央權威的基礎上，處理好中央與地方、改革創(chuàng)新與穩(wěn)定發(fā)展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，加強上下級之間、同級部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進。具體劃分要注意把握以下幾項原則：
——合理界定政府與市場邊界。正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式，將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；將應由政府提供的基本公共服務，明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。
——體現(xiàn)基本公共服務受益范圍。省以下財政事權劃分應使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域基本保持一致，按職責做好轄區(qū)范圍內的基本公共服務提供和保障。體現(xiàn)省級對全省性事務進行調控管理以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務一般由省級負責，地區(qū)性基本公共服務由市縣負責，省內跨區(qū)域的基本公共服務由省與市縣共同負責。
——兼顧政府職能和行政效率。結合省以下現(xiàn)行政府職能配置和機構設置，發(fā)揮市縣政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優(yōu)先作為市縣的財政事權，激勵市縣政府主動作為、提高效率。信息比較容易獲取和甄別的全省性基本公共服務宜作為省級財政事權。
——實現(xiàn)權、責、利相統(tǒng)一。適宜由省級承擔的財政事權執(zhí)行權要上劃，加強省級的財政事權執(zhí)行能力；適宜由市縣承擔的財政事權決策權要下放，避免省級部門代市縣決策事項，保證市縣有效管理區(qū)域內事務。要明確共同財政事權省與市縣各自承擔的職責，將財政事權履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在省與市縣間作出合理安排，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。
——注重支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬于省級并由省里組織實施的財政事權，原則上由省級承擔支出責任；對屬于市縣并由市縣組織實施的財政事權，原則上要下放，由市縣承擔支出責任；對屬于省與市縣共同財政事權，根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定省與市縣的支出責任以及承擔方式。
——堅持法治規(guī)范透明公開。要將省以下財政事權和支出責任劃分基本規(guī)范以地方性法規(guī)和政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)省以下財政事權和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。已確認和劃分完畢的財政事權和支出責任，要及時向社會公開，切實保障社會公眾的知情權、監(jiān)督權。
三、省與市縣財政事權劃分的主要內容
在中央統(tǒng)一制度框架內，根據中央授權，省以下財政事權劃分由省委、省政府統(tǒng)一確定，對不合理及管理交叉的政府間財政事權劃分進行調整，逐步形成清晰的省與市縣財政事權清單。
（一）明確界定省級財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、?；?、均等化方向，加強省級在實施經濟調控、維護統(tǒng)一市場秩序、體現(xiàn)社會公平正義、保持全省經濟社會穩(wěn)定、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、促進全省基本公共服務均等化等方面的財政事權，將省級承擔的區(qū)域性事務下劃市縣，最大限度減少對微觀事務的直接管理。強化省級財政事權履行責任，省級財政事權原則上由省級直接行使。省級財政事權確需委托市縣行使的，報經省委、省政府批準后，由有關職能部門委托市縣行使。省級委托市縣行使的財政事權，受委托市縣在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
要逐步將全省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、省域經濟管理、重大基礎科學研究、普通本科以上高等教育、跨區(qū)域重大疫病防治和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、跨區(qū)域食品藥品安全保障、環(huán)境監(jiān)測等，體現(xiàn)省級調控職能、維護市場統(tǒng)一、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、保障全省重大戰(zhàn)略實施的基本公共服務，確定或上劃為省級財政事權，進一步提高全省性公共服務供給保障水平。
（二）保障市縣履行財政事權。加強市縣政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣的財政事權，賦予市縣政府充分自主權，依法保障市縣的財政事權履行，更好地滿足當地居民基本公共服務需求。市縣的財政事權由同級政府行使，省級對市縣的財政事權履行提出規(guī)范性要求，并通過法規(guī)規(guī)章的形式予以明確。
要逐步將社會治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業(yè)、農村公益事業(yè)、學前教育、高中教育、轄區(qū)內公共衛(wèi)生服務、適用技術推廣應用、地方文化遺產保護、農村公路建設維護、轄區(qū)內環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為市縣的財政事權，發(fā)揮市縣政府干事創(chuàng)業(yè)的積極性，因地制宜更好地滿足區(qū)域性公共服務的需要。
（三）規(guī)范理順省與市縣共同財政事權。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進全省經濟社會協(xié)調發(fā)展的公共服務，應當明確為省與市縣共同財政事權。針對當前省與市縣共同財政事權過多且不夠規(guī)范的情況，應逐步規(guī)范理順省與市縣共同財政事權，并根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，按照財政事權的構成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
要逐步將義務教育、高等職業(yè)教育、中等職業(yè)教育、科技成果轉化、科學技術普及、基本公共文化服務、國家和省級文化遺產保護、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、食品藥品安全、就業(yè)、社會救助、養(yǎng)老服務、糧食安全、防汛抗旱救災、脫貧攻堅、農業(yè)特色產業(yè)及重大技術推廣、農業(yè)綜合開發(fā)、全域旅游發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施、跨區(qū)域重大項目建設維護、跨區(qū)域環(huán)境保護與治理、跨區(qū)域水源地保護等體現(xiàn)省級宏觀調控意圖、跨地區(qū)且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為省與市縣共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
隨著改革的不斷深入，省與市縣共同財政事權應逐步減少?？紤]到我省人口多、區(qū)域間發(fā)展不平衡以及省以下財政體制改革仍未完全到位的實際情況，在2020年改革基本完成之前的過渡期內，有些雖屬市縣事權但關系廣大人民群眾切身利益和全省經濟社會發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)以及省委、省政府鼓勵發(fā)展的領域，繼續(xù)作為省與市縣共同財政事權管理，省級主要采取以獎代補方式承擔部分支出責任，以確保省委、省政府重大決策部署的貫徹落實。
（四）建立財政事權劃分動態(tài)調整機制。根據國家政策調整和客觀條件變化，建立健全省與市縣財政事權動態(tài)調整機制。省直相關職能部門和市級政府要根據中央和省有關規(guī)定，結合改革推進中發(fā)現(xiàn)的問題，及時對省與市縣財政事權劃分提出調整、補充和完善建議。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據財政事權劃分原則，充分考慮經濟體制改革進展、經濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統(tǒng)籌研究劃分為省級財政事權、市縣財政事權或省與市縣共同財政事權。
建立財政事權劃分協(xié)調機制，省以下財政事權劃分爭議由上一級政府裁定，其中涉及省與市縣財政事權劃分爭議的由省政府裁定。
四、完善省與市縣支出責任劃分
根據調整規(guī)范后的省與市縣財政事權劃分清單，進一步完善省與市縣支出責任劃分，努力做到財政事權與支出責任相適應。
（一）省級財政事權由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省級各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排資金。省級財政事權如委托市縣行使，要通過省對下專項轉移支付安排相應經費。
（二）市縣財政事權由市縣承擔支出責任。屬于市縣的財政事權原則上由市縣通過自有財力安排。對市縣政府履行本級財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分公益性資本項目支出可依法通過地方政府債券等資金安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。市縣財政事權如委托上級政府機構行使，市縣政府應負擔相應經費。
（三）省與市縣共同財政事權區(qū)分情況劃分支出責任。根據基本公共服務的屬性，體現(xiàn)公民權利、涉及全省統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生服務、義務教育等，可以根據全省統(tǒng)一標準和市縣財力狀況，由省與市縣按一定比例分別承擔支出責任；對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如省內跨地區(qū)重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監(jiān)管、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任；對省與市縣有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發(fā)、高等職業(yè)教育、干部教育等，省與市縣各自承擔相應支出責任；對省級承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權，省與市縣各自承擔相應支出責任。
五、保障和配套措施
推進政府間財政事權和支出責任劃分改革，涉及面廣、政策性強，必須通盤考慮、加強協(xié)調、統(tǒng)籌推進，確保改革順利實施。
（一）協(xié)同推進相關領域改革。財政事權和支出責任劃分與政府機構改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等相關領域改革緊密相連、不可分割。要將省以下財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革緊密結合起來，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現(xiàn)到各領域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進的局面。
（二）清理規(guī)范資金配套政策。對省市兩級現(xiàn)行專項資金配套政策逐項進行清理、甄別，未經省委、省政府批準的一律予以取消。今后除按規(guī)定由省與市縣共同承擔支出責任的事項外，上級在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府安排配套資金，不得將下級財政投入情況作為上級資金分配的前置條件。
（三）完善省以下收入劃分和轉移支付制度。根據中央與地方收入劃分改革總體要求，在保持現(xiàn)有省與市縣財力格局總體穩(wěn)定的前提下，進一步理順省以下財政收入分配關系。加快形成財力與事權相匹配的財政體制。完善省以下轉移支付制度，清理規(guī)范與財政事權劃分不相匹配的轉移支付項目，增強財力薄弱市縣政府履行財政事權和支出責任的能力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬于市縣財政事權的劃入一般性轉移支付。
（四）積極促進區(qū)域基本公共服務均等化。以省與市縣財政事權和支出責任合理劃分為基礎，明確各級政府主體責任，強化政府提供基本公共服務的主導作用，加快城鄉(xiāng)基本公共服務制度一體化建設，加大公共資源向農村、欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體傾斜力度，加強基層公共服務機構設施和能力建設，逐步縮小地區(qū)間、不同群體間收入差距，促進基本公共服務均等化。
（五）及時推動相關部門職責調整。各級要結合政府間財政事權調整，進一步理順部門職能，實現(xiàn)本級事權在部門間科學、清晰、高效配置。要按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，逐步調整、規(guī)范部門職責分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重復交叉問題，處理好省級政府垂直管理機構與市縣政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。
六、職責分工和實施步驟
（一）職責分工。
各級黨委、政府要加強組織領導，明確部門職責分工，統(tǒng)籌各方力量，確保省以下財政事權和支出責任劃分改革取得實質進展。省財政、機構編制部門主要負責組織、協(xié)調、指導、督促推進省以下財政事權和支出責任劃分改革工作。各職能部門要落實部門主體責任，根據中央和省委、省政府改革部署，在廣泛征求有關部門和市縣意見的基礎上，研究提出本部門所涉及的基本公共服務領域改革具體實施方案，按程序報請省委、省政府批準后實施。在改革實施過程中，有關部門要妥善處理省以下財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極推動相關立法工作，在條件成熟時及時完善相關地方性法規(guī)和政府規(guī)章。
設區(qū)的市政府要在全省統(tǒng)一制度框架內，結合本地實際，按照政府間財政事權和支出責任劃分的基本原則，合理確定市縣（包括省直管縣）兩級的財政事權。在此基礎上，根據市縣財政體制及縣級財力狀況，理順規(guī)范市縣兩級的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。
（二）實施步驟。
2017年，加快推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，力爭在所有民生領域取得突破性進展。其中，2017年5月底前，省直有關部門要研究提出分管民生領域財政事權和支出責任劃分具體實施方案（具體分工附后），10月底前由省財政廳會同省編辦等部門匯總后按程序提報省委、省政府批準后實施（具體分工另行安排）。
2018年，結合中央改革部署，在經濟調控、市場監(jiān)管等方面以及其他公共服務領域，全面開展省以下財政事權和支出責任劃分改革。其中，2018年5月底前，省直有關部門研究提出改革意見，10月底前由省財政廳會同省編辦等部門匯總后按程序提報省委、省政府批準后實施。
2019-2020年，結合中央改革進展情況，對省以下改革進行調整完善，形成較為成熟穩(wěn)定的省以下財政事權與支出責任劃分框架和分級財政事權項目清單，為我省率先基本建立現(xiàn)代財政制度奠定堅實基礎。
附件：2017年民生領域省以下財 政事權和支出責任劃 分改革分工表
山東省人民政府
2017年2月22日
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