您當(dāng)前的位置：滬府發(fā)〔2017〕44號《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見（試行）》
滬府發(fā)〔2017〕44號
上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見（試行）
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號），按照黨中央、國務(wù)院決策部署，結(jié)合本市實際，現(xiàn)就推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出如下指導(dǎo)意見。
一、指導(dǎo)思想、總體要求和基本原則
（一）指導(dǎo)思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，全面落實黨中央、國務(wù)院決策部署，在中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分總體框架下，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學(xué)合理劃分市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任，逐步形成依法規(guī)范、權(quán)責(zé)匹配、運轉(zhuǎn)高效的市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)市、區(qū)兩級政府更好履職盡責(zé)，為我市加快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供有力支撐。
（二）總體要求
1.全面落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求。準(zhǔn)確把握改革目標(biāo)取向、政策意圖和推進(jìn)節(jié)奏，全面承接和完成好各項改革任務(wù)，確保改革精神及時有效落實。在中央相關(guān)規(guī)定和授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合本市實際，合理劃分市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任。
2.堅持有利于健全市場經(jīng)濟(jì)體制。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式。將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)，交由市場主體或社會力量承擔(dān)；對應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔(dān)財政事權(quán)和支出責(zé)任的相應(yīng)政府層級。
3.堅持法治化規(guī)范化管理。按照依法行政的要求，將市區(qū)兩級政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本制度以地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式作出規(guī)定，逐步實現(xiàn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。
4.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。切實處理好改革與穩(wěn)定發(fā)展、總體設(shè)計與分步實施、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，準(zhǔn)確把握各項改革措施出臺的時機(jī)、力度和節(jié)奏，加強(qiáng)市、區(qū)兩級政府之間，以及各部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進(jìn)，務(wù)求實效。
（三）基本原則
1.體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍。對保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)全市統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、關(guān)乎社會公平正義，以及受益范圍覆蓋全市的基本公共服務(wù)由市級負(fù)責(zé)；地區(qū)性基本公共服務(wù)由區(qū)級負(fù)責(zé)；跨區(qū)基本公共服務(wù)由市與區(qū)共同負(fù)責(zé)。
2.兼顧政府職能和行政效率。結(jié)合市與區(qū)政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮區(qū)政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難、由基層管理更為方便有效的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為區(qū)級財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。將信息獲取和甄別比較容易的全市性基本公共服務(wù)作為市級財政事權(quán)。
3.實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將適宜由市級承擔(dān)的財政事權(quán)上劃，加強(qiáng)市級財政事權(quán)執(zhí)行能力；將適宜由區(qū)級承擔(dān)的財政事權(quán)下放，減少市級部門代區(qū)級決策事項，強(qiáng)化基層政府貫徹執(zhí)行國家和本市政策的責(zé)任。明確共同財政事權(quán)市與區(qū)各自承擔(dān)的職責(zé)，對財政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在市與區(qū)之間合理安排和有效銜接，做到財政事權(quán)履行權(quán)責(zé)明確和全過程覆蓋。
4.鼓勵區(qū)級政府主動作為。通過有效授權(quán)，合理確定區(qū)級財政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，鼓勵區(qū)級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。
5.支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)。按照“誰的財政事權(quán)，誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定市、區(qū)兩級政府支出責(zé)任。對屬于市級并由市級組織實施的財政事權(quán)，原則上由市級承擔(dān)支出責(zé)任；對屬于區(qū)級并由區(qū)級政府組織實施的財政事權(quán)，原則上由區(qū)級承擔(dān)支出責(zé)任；對屬于市與區(qū)共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度等因素區(qū)分情況確定市與區(qū)的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式。
二、改革的主要內(nèi)容
（一）落實中央與地方財政事權(quán)劃分
根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，對確定為中央的財政事權(quán)，積極配合國家相關(guān)部門做好上劃工作。對確定為地方財政事權(quán)或中央與地方共同的財政事權(quán)，按照明確的職責(zé)，主動承擔(dān)相應(yīng)財政事權(quán)，落實支出責(zé)任。對中央委托本市行使的財政事權(quán)，市政府在委托范圍內(nèi)，以中央委托單位的名義行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并接受委托單位的監(jiān)督。
（二）推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)劃分
1.明確市級財政事權(quán)。堅持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，加強(qiáng)市級在維護(hù)全市統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)。強(qiáng)化市級履行責(zé)任，市級財政事權(quán)原則上由市級直接行使，加強(qiáng)全市統(tǒng)一管理，提高全市公共服務(wù)能力和水平。市級財政事權(quán)確需委托區(qū)級行使的，報經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由有關(guān)職能部門委托區(qū)級行使。對市級委托區(qū)級行使的財政事權(quán)，受委托方在委托范圍內(nèi)，以委托單位的名義行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并接受委托單位的監(jiān)督。
逐步將高等教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、全市性重大傳染病防治，以及企業(yè)養(yǎng)老、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老、職工醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育基金收支缺口彌補(bǔ)等基本公共服務(wù)確定或上劃為市級財政事權(quán)。
2.明確區(qū)級財政事權(quán)。加強(qiáng)區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、社會管理等方面的財政事權(quán)。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由區(qū)級提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為區(qū)級財政事權(quán)，賦予區(qū)政府充分自主權(quán)，依法保障其事權(quán)履行，調(diào)動和發(fā)揮區(qū)政府的積極性，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)需求。區(qū)級財政事權(quán)由區(qū)級行使，市級對區(qū)級財政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求。
逐步將社區(qū)服務(wù)、學(xué)前教育、征地拆遷，以及區(qū)域內(nèi)的社會治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施維護(hù)管理和市容環(huán)衛(wèi)等地域信息強(qiáng)、外部性較弱且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為區(qū)級財政事權(quán)。
3.合理確定市與區(qū)共同財政事權(quán)。按照事權(quán)屬性和劃分原則，逐步規(guī)范市與區(qū)共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按照事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化市級與區(qū)級承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉和交叉重疊。
逐步將司法、義務(wù)教育、高中教育、成人教育、職業(yè)教育、特殊教育、科技研發(fā)、公共文化、公共體育、旅游公共服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險繳費、社會救助與社會服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、公共安全、公共交通、市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村村莊改造、林業(yè)建設(shè)、地方水利、環(huán)境保護(hù)與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施維護(hù)管理等體現(xiàn)市委、市政府戰(zhàn)略部署、跨區(qū)且區(qū)級具有地域管理信息優(yōu)勢或市區(qū)兩級均設(shè)有相應(yīng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本公共服務(wù)確定為市與區(qū)共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。
4.建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)中央各領(lǐng)域改革進(jìn)程及事權(quán)劃分情況，結(jié)合本市實際，動態(tài)調(diào)整市與區(qū)財政事權(quán)劃分。對因中央改革形成市與區(qū)財政事權(quán)發(fā)生變化的，按照中央規(guī)定及時調(diào)整。對因客觀環(huán)境發(fā)生變化，造成現(xiàn)有市與區(qū)財政事權(quán)劃分不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的，結(jié)合實際予以調(diào)整完善。對新增及尚未明確劃分的財政事權(quán)，要根據(jù)國家和本市的改革部署、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求以及市、區(qū)政府財力情況，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān)；對應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)，統(tǒng)籌研究明確市、區(qū)財政事權(quán)劃分。
（三）完善市與區(qū)支出責(zé)任劃分
1.市級財政事權(quán)由市級承擔(dān)支出責(zé)任。屬于市級的財政事權(quán)，應(yīng)由市級財政安排經(jīng)費，市級各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求區(qū)級安排配套資金。市級財政事權(quán)委托區(qū)級行使的，通過市級專項轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費。
2.區(qū)級財政事權(quán)由區(qū)級承擔(dān)支出責(zé)任。屬于區(qū)級的財政事權(quán)，原則上由區(qū)級財政通過自有財力安排經(jīng)費。對區(qū)級履行財政事權(quán)、落實支出責(zé)任存在收支缺口的，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過市級給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。區(qū)級財政事權(quán)如委托市級機(jī)構(gòu)行使，區(qū)級應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費。
3.市與區(qū)共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性，結(jié)合全市基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等總體要求，對體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全市統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán)，如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險等，研究制定全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由市與區(qū)按比例或以市級為主承擔(dān)支出責(zé)任；對受益范圍較廣且信息相對復(fù)雜的財政事權(quán)，如環(huán)境保護(hù)與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由市與區(qū)按照比例或市級給予適當(dāng)補(bǔ)助等方式承擔(dān)支出責(zé)任；對市、區(qū)兩級有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財政事權(quán)，如職業(yè)教育、公共衛(wèi)生等，由市與區(qū)各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；對市級承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，區(qū)級承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財政事權(quán)，市與區(qū)各自承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。
三、保障和配套措施
（一）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)調(diào)整
按照“一項事權(quán)歸口一個部門牽頭負(fù)責(zé)”的原則，合理劃分部門職責(zé)，理順部門分工，妥善解決跨部門事權(quán)劃分不清晰和重疊交叉問題，為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。
（二）推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革
財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各項改革緊密相連。要將本市財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結(jié)合，既通過相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)和充實到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進(jìn)的局面。
（三）推進(jìn)財政管理體制改革
根據(jù)中央與地方收入劃分總體方案，在保持現(xiàn)有市和區(qū)財力格局總體穩(wěn)定的前提下，適時調(diào)整市與區(qū)財政收入劃分，理順市、區(qū)兩級財政分配關(guān)系；進(jìn)一步完善市對區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理，加快形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制。
（四）建立財政事權(quán)劃分爭議處理機(jī)制
市與區(qū)財政事權(quán)劃分爭議由市政府裁定，區(qū)級以下財政事權(quán)劃分爭議由區(qū)政府裁定。新增市與區(qū)共同財政事權(quán)和市級委托區(qū)級行使的財政事權(quán)，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確各級政府支出范圍和責(zé)任，減少劃分中的爭議。
（五）指導(dǎo)督促區(qū)政府切實履行財政事權(quán)
隨著改革的推進(jìn)，市與區(qū)財政事權(quán)劃分將更為明確和合理。對屬于區(qū)級的財政事權(quán)，區(qū)政府必須履行到位，確保基本公共服務(wù)的有效提供。市級要加強(qiáng)監(jiān)督考核和績效評價，強(qiáng)化區(qū)政府履行財政事權(quán)的責(zé)任。
四、職責(zé)分工和時間安排
（一）職責(zé)分工
市級層面成立推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，常務(wù)副市長任副組長，成員單位包括市財政局、市編辦、市發(fā)展改革委等部門和各區(qū)政府，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革工作。市級各職能部門要落實部門主體責(zé)任，按照本指導(dǎo)意見（試行），結(jié)合中央改革進(jìn)程和市委、市政府有關(guān)要求，在廣泛征求有關(guān)部門和各區(qū)政府意見的基礎(chǔ)上，研究提出本部門所涉及領(lǐng)域改革的具體實施意見，會同市財政局按程序報請市委、市政府批準(zhǔn)后實施。
在改革實施過程中，各區(qū)、各部門、各單位要妥善處理財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分帶來的職能調(diào)整以及人員、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等事項，積極配合推動制訂或修改地方性法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度中關(guān)于財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的規(guī)定。
各區(qū)政府要參照本指導(dǎo)意見（試行）的總體要求和基本原則，根據(jù)中央和本市改革進(jìn)程，結(jié)合本地區(qū)實際，制定區(qū)以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，組織推動和落實好各項財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革工作。
（二）時間安排
2017-2018年，市級各部門研究提出各領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實施意見，本市承接國家安排的國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革任務(wù)，同步調(diào)整完善上述領(lǐng)域市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。2019-2020年，按照國家統(tǒng)一部署和改革進(jìn)程，承接教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任改革任務(wù)，同步調(diào)整完善上述領(lǐng)域市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并加快推進(jìn)其他相關(guān)領(lǐng)域市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，力爭在2020年前完成主要領(lǐng)域改革，基本形成市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架，為本市基本建立現(xiàn)代財政制度奠定堅實基礎(chǔ)。
財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是建立科學(xué)規(guī)范政府間關(guān)系的核心內(nèi)容，是完善國家治理結(jié)構(gòu)的一項基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，對全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革具有重要的推動作用。各區(qū)、各部門、各單位要充分認(rèn)識推進(jìn)這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院和市委、市政府決策部署上來，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，周密安排部署，切實履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)市與區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，為建立健全現(xiàn)代財政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實“四個全面”戰(zhàn)略布局提供有力保障。
上海市人民政府
2017年6月23日
掃描二維碼 關(guān)注我們
打印
關(guān)閉