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青海省人民政府關于印發(fā)青海省政府性債務管理辦法的通知
青政〔2018〕36號
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
現(xiàn)將《青海省政府性債務管理辦法》印發(fā)給你們，請認真組織實施。
青海省人民政府
2018年5月2日
青海省政府性債務管理辦法
第一章 總則
第一條 為健全完善政府舉債融資機制，規(guī)范我省政府性債務管理，防范化解財政金融風險，推動高質量發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），結合我省實際，制定本辦法。
第二條 我省各級政府性債務的舉借、使用、償還、管理和監(jiān)督活動適用本辦法。
第三條 本辦法所稱政府性債務包括政府債務和或有債務。
（一）政府債務指各級政府為公益性事業(yè)發(fā)展依法舉借，需地方政府承擔償還責任的債務。具體包括：經國務院批準納入政府債務管理的存量債務；通過發(fā)行地方政府債券形成的債務。分為一般債務和專項債務：一般債務指，為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以一般公共預算收入償還的政府債務；專項債務指，為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以對應的政府性基金或專項收入償還的政府債務。
（二）或有債務指存量債務中政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務，以及國務院批準鎖定存量后新發(fā)生的政府依法擔保債務。
第四條 政府性債務管理應當遵循的基本原則是：
（一）疏堵結合，量力而行。修明渠、堵暗道，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。把握政府負債與財政風險的平衡，政府債務規(guī)模應當與經濟社會發(fā)展水平和財政承受能力相適應。
（二）厘清關系，分清責任。明確政府與企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的項目，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。
（三）規(guī)范管理，防范風險。對地方政府債務實行規(guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。
（四）統(tǒng)一領導，分級管理。政府性債務實行分級管理，省政府統(tǒng)一領導，各級政府分級負責。各級政府要切實承擔起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任。
第二章 職責分工
第五條 建立完善政府債務考核機制?？茖W合理設定考核指標，強化政府管理職能，把政府債務納入各市（州）、縣（市、區(qū)）和省級各部門領導班子年度目標責任考核體系。
第六條 縣級以上人民政府是本級政府性債務管理的責任主體，負責統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內的政府性債務管理工作，政府主要負責人是本地區(qū)政府性債務管理的第一責任人。
（一）省政府對全省政府性債務管理實行統(tǒng)一領導，對全省政府性債務規(guī)模控制、限額分配實施決策管理，追究違法違規(guī)舉債責任。
（二）各市（州）、縣（市、區(qū)）政府應加強對本級和下級政府性債務的統(tǒng)計監(jiān)控、考核評價、信息公開、考核問責、監(jiān)督管理等。各縣（市、區(qū)）政府對行政區(qū)域內政府性債務實施統(tǒng)一管理。
第七條 建立政府統(tǒng)一領導、財政歸口管理、部門分工協(xié)作的工作機制，統(tǒng)籌加強政府性債務管理。
（一）財政部門發(fā)揮牽頭協(xié)調作用，完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規(guī)?？刂啤㈩A算管理、債券發(fā)行、統(tǒng)計分析、績效評價和風險監(jiān)控等工作。
（二）組織部門負責將政府性債務納入省級各部門和各市（州）、縣（市、區(qū)）領導班子年度目標責任考核體系，強化政府管理職能。
（三）發(fā)展改革部門負責政府投資計劃管理和項目評估、審批，從嚴審核債務風險較高地區(qū)的新開工項目，根據(jù)應急需要調整投資計劃。堅持勤儉節(jié)約、務求實效的原則，會同財政部門嚴格審核超預算投資部分，牽頭做好企業(yè)債券風險的應急處置工作。
（四）國土資源部門負責規(guī)范土地儲備及出讓管理，堅決禁止將儲備土地注入融資平臺公司、承諾將預期土地出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源等行為。
（五）金融監(jiān)管部門負責加強監(jiān)管和正確引導，強化全口徑融資平臺負債監(jiān)測，防范融資平臺貸款風險，制止金融機構等違法違規(guī)提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾等。
（六）審計部門負責依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，將政府性債務管理納入對各市（州）、縣（市、區(qū)）政府和有關部門主要負責人的經濟責任審計范圍，促進完善債務管理制度，審計結果作為組織人事部門對領導干部進行考核、任免、獎懲的重要依據(jù)。
（七）人民銀行分支機構負責開展金融風險監(jiān)測與評估，牽頭做好區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范和化解工作，維護金融穩(wěn)定。
（八）銀監(jiān)部門負責指導銀行業(yè)金融機構做好風險防控，協(xié)調銀行業(yè)金融機構配合開展工作，牽頭做好銀行貸款、信托等管控工作。
第八條 債務資金使用部門（單位）負責本部門（單位）政府性債務管理工作，要建立健全本部門（單位）政府性債務管理規(guī)章制度，定期向本級財政部門報送政府債務財務報告和資金使用情況。
第三章 債務舉借
第九條 省政府為全省政府債務唯一舉借主體。地方各級政府及其部門不得通過其他任何方式舉借政府債務，確需舉借債務的，由省政府代為舉借，通過轉貸方式予以安排。各市（州）、縣（市、區(qū)）財政部門應當在每年9月底前提出由省級代發(fā)下一年度政府債券和安排公益性資本支出項目的建議，經本級政府批準后按程序報省財政廳。
第十條 除外債轉貸外，政府債務通過發(fā)行地方政府債券方式舉借。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借一般債務的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行一般債券融資。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需舉借專項債務的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行專項債券融資。
第十一條 舉借政府債務應當確定償債資金來源，制定債務償還計劃?？h級以上人民政府舉借債務應充分考慮經濟形勢、財政承受能力、項目效益等因素。
第十二條 經省政府授權，省財政廳按照相關規(guī)定組織發(fā)行地方政府債券，建立以政府為主導、市場化操作為原則、社會參與為媒介的地方政府債券發(fā)行長效機制。堅持規(guī)范化運作，切實加強地方政府債券信用評級、發(fā)行、兌付、信息披露全流程管理，組織做好信用評級機構選擇、承銷團組建、債券資金使用項目庫建設、第三方機構評估、債券存續(xù)期信息披露、跟蹤信用評級、還本付息等工作。
第十三條 著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。省財政廳負責制定分類發(fā)行專項債券試點工作實施方案，組織做好信息披露、信用評級、資產評估等工作。行業(yè)主管部門、項目單位負責配合做好專項債券發(fā)行準備工作，包括制定項目收益和融資平衡方案、提供必需的項目信息等，合理評估分類發(fā)行專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任。
第十四條 建立專項債券對應資產的統(tǒng)計報告制度。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債券對應的資產用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔保。
第十五條 政府債務規(guī)模實行限額管理，各地舉借政府債務不得突破批準的限額。省政府在國務院批準的限額內，合理確定全省舉債規(guī)模。省財政廳提出全省政府債務安排建議，編制預算調整方案，經省政府報省級人大常委會批準。需要納入政府債務的在建項目后續(xù)融資需求，在確定每年新增地方政府債務限額時統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。
第十六條 省財政廳根據(jù)債務風險、財力狀況等因素，統(tǒng)籌省本級及各市（州）建設投資需求，提出省本級及各市（州）當年政府債務限額，經省政府報同級人大或其常委會批準后下達。
各縣（市、區(qū)）當年政府債務限額，由各市（州）財政部門參照省財政廳做法，編制預算調整方案，經本級政府報同級人大或其常委會批準后下達?？h（市、區(qū)）政府確需舉借債務的，依照經批準的限額提出本地區(qū)當年政府債務舉借和使用計劃，列入預算調整方案，經本級政府報本級人大或其常委會批準后，報上級政府備案。
第十七條 各市（州）政府匯總本地區(qū)政府債務舉借和使用計劃，報省政府審批，并由省級政府代為舉借。
第十八條 外國政府和國際金融組織貸款舉借按國家有關規(guī)定執(zhí)行，屬于政府債務的納入限額管理。
第十九條 政府新發(fā)生或有債務，應當嚴格限定在《中華人民共和國擔保法》規(guī)定的擔保范圍內，并根據(jù)擔保合同承擔相關責任。除外國政府和國際金融組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
第四章 預算管理
第二十條 政府債務收支分類納入全口徑預算管理。一般債務收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入一般公共預算管理。專項債務收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預算管理。經國務院批準納入政府債務管理的存量債務分類納入預算管理，原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。
第二十一條 政府債務收支實行分級預算管理。省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級政府將債務收支分門別類納入本級預算管理。
第二十二條 省財政廳統(tǒng)籌考慮省本級和市（州）、縣（市、區(qū)）情況，根據(jù)預算調整方案、償還政府債務本金需求和債券市場狀況等因素，制定全省政府債券發(fā)行計劃，合理確定期限結構和發(fā)行時點。
第二十三條 各級財政部門應當將政府債務收支編入政府財政決算草案，按照規(guī)定程序由本級政府審定后，報同級人大常委會審查批準。
第二十四條 對依法確需應由政府代為承擔償債責任的或有債務，償債資金納入預算管理。
第五章 資金使用
第二十五條 新增債券資金應依法用于公益性資本支出，優(yōu)先用于保障公益性項目后續(xù)融資，不得用于經常性支出和國家明確禁止的項目。置換債券資金只能用于償還政府債務本金以及回補按規(guī)定通過庫款墊付的償債資金，原則上必須通過國庫集中支付直接支付給債權人，除此以外不得用于國庫現(xiàn)金管理或其他任何用途。
第二十六條 嚴格執(zhí)行政府債務支出預算，及時足額撥付債務資金，加快支出進度。債務資金必須專款專用，不得閑置、擠占和挪用，不得改變資金用途。
第二十七條 使用政府債務資金的項目應按照項目管理要求，嚴格執(zhí)行基本建設和政府采購管理程序，全面執(zhí)行《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等相關法律規(guī)定。
第二十八條 縣級以上人民政府應當強化政府債務資金使用的跟蹤監(jiān)督和績效評價，提高資金使用效益。
第二十九條 政府外貸資金按照國家批準的用途以及中外雙方簽署的法律文本執(zhí)行。使用政府外貸資金進行招標的項目，國外貸款機構對招標投標的具體條件和程序有不同規(guī)定的，適用其規(guī)定。
第六章 債務償還
第三十條 政府債務償債資金來源主要包括：
（一）一般公共預算和政府性基金預算安排的償債資金。
（二）經批準使用的地方政府置換債券資金。
（三）未納入預算管理的債務項目收益和債務資金使用單位事業(yè)收入、經營收入、資產出讓收入等。
第三十一條 對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展項目舉借的一般債務，主要通過一般公共預算資金償還，當赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法；對有一定收益、計劃償債來源依靠項目對應的政府性基金或專項收入的專項債務，通過政府性基金或專項收入償還，當政府性基金或專項收入暫時難以實現(xiàn)時，可先通過借新還舊周轉，收入實現(xiàn)后即予歸還。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，屬于公益性項目債務的，由地方政府統(tǒng)籌安排包括置換債券資金在內的預算資金償還，必要時可以處置政府資產。屬于非公益性項目債務的，由舉借債務的部門和單位通過壓減預算支出等措施償還。
第三十二條 專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照該項目對應的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發(fā)行相關專項債券周轉償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。
第三十三條 依法妥善處置政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的或有債務。
（一）政府或有債務的償債主體為原債務人，對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?，依法對原債務單位及有關責任方保留追索權。
（二）對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財
政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經省政府批準后可轉化為政府債務。
（三）除經國務院批準為使用外國政府或者國際金融組織貸款進行轉貸的擔保債務外，其余擔保合同屬于政府出具無效擔保合同。對違法違規(guī)擔保的或有債務，由政府、債務人與債權人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。
（四）對于政府出具無效擔保合同的，政府僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限；屬于政府可能承擔救助責任的，地方政府可以根據(jù)具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。
（五）地方政府通過政府和社會資本合作（ＰＰＰ）等方式減少政府債務余額騰出的限額空間，應優(yōu)先用于解決或有債務代償或轉化問題。
第三十四條 各級政府承擔本級地方政府債券、政府債務外貸（即政府負有償還責任的外貸）償債責任。省級財政部門統(tǒng)一辦理還本付息，各債務主體嚴格按照募集說明書、《轉貸協(xié)議》的約定，將還本付息資金上繳同級財政部門。各市（州）財政匯總本地區(qū)地方政府債券、政府債務外貸還本付息資金，及時上繳省財政。對于不能按時足額上繳的，省級財政部門通過上下級往來或財政結算如數(shù)扣繳本息和罰息。
第七章 融資平臺及金融機構管理
第三十五條 加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)。通過引進民間投資等途徑，促進投資主體多元化。探索拓寬融資渠道，將融資平臺公司承擔的經營性項目推向市場，與政府脫鉤，政府不承擔償債責任。對有一定收益的公益性項目，支持通過政府與社會資本合作模式、股權轉讓、項目出租等途徑，吸引社會資本建設和運營，其債務由項目公司按市場化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。
第三十六條 地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預融資平臺公司正常經營行為。
第三十七條 健全信息披露機制，地方國有企業(yè)（包括融資平臺公司）在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。
第三十八條 金融機構應當嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行融資程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。
第三十九條 金融機構不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保兜底。
第四十條 金融機構應當依法依規(guī)支持企業(yè)市場化融資，服務于實體經濟發(fā)展，在開展專項建設基金、政府與社會資本合作、政府購買服務等新型業(yè)務模式時，應當明確各方權利義務關系，不得通過各種方式異化形成違規(guī)政府性債務。
第四十一條 金融機構支持新開工的棚戶區(qū)改造項目，應當與棚戶區(qū)改造項目承接主體簽訂貸款合同，按照合同規(guī)定以及棚戶區(qū)改造項目實施進度，直接向棚戶區(qū)改造項目承接主體發(fā)放貸款。
第八章規(guī)范政府與社會資本合作、政府購買服務行為
第四十二條 推廣政府與社會資本合作（ＰＰＰ）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與有一定收益的公益性事業(yè)投資運營。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
第四十三條 地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用ＰＰＰ、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。
第四十四條 除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與ＰＰＰ項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
第四十五條 地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式依法設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。
第四十六條 政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在年度預算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據(jù)。
第四十七條 嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
第四十八條 對于需要由政府主導運作的2016年及以后年度新開工棚戶區(qū)改造項目，要按照規(guī)定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業(yè)舉借政府債務。
第四十九條 各市（州）、縣（市、區(qū)）財政部門要配合同級住房城鄉(xiāng)建設等部門，明確政府購買棚戶區(qū)改造服務的購買主體、購買范圍，落實棚戶區(qū)改造資金來源，公開擇優(yōu)選擇棚戶區(qū)改造項目承接主體，并與棚戶區(qū)改造項目承接主體簽訂購買服務協(xié)議，加強對購買服務的履約評估管理，按照協(xié)議及時向棚戶區(qū)改造項目承接主體支付購買服務資金。
第九章 風險防控
第五十條 縣級以上人民政府要結合實際，分級制定地方政府性債務風險應急處置預案。不同級別的政府債務風險突發(fā)事件由相應的責任主體負責處理，確定債務危機處理原則和流程，在其預算范圍內調整支出結構，以滿足債務還本付息支出。必要時實施地方政府財政重整計劃，有效控制債務規(guī)模結構，降低債務風險。債務風險處置應當依法依規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。
第五十一條 省財政根據(jù)各地債務總量、債務結構、綜合財力等相關因素，測算債務風險指標，評估市（州）、縣（市、區(qū)）債務風險狀況。評估結果作為確定各地政府債務限額的主要依據(jù)，定期向市（州）、縣（市、區(qū)）政府進行預警通報。
第五十二條 防范事業(yè)單位和融資平臺公司債務風險向政府轉移。事業(yè)單位和融資平臺公司債務嚴格限定由自身運營收入償還，不得新增政府債務。
第五十三條 積極化解存量債務，對非債券形式政府存量債務，應當由各級政府、債權人、債務人通過合同方式，在國務院規(guī)定的期限內置換成政府債券，轉移償還義務。債權人不同意在國務院規(guī)定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的政府債務限額報請財政部按照程序予以調減。
第五十四條 建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門探索建設大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產管理產品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結果。開展跨部門、跨領域聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法機關、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門、跨領域的聯(lián)合懲戒，加強信用體系建設，形成監(jiān)管合力。
第五十五條 建立政府性債務信息公開制度，依法定期向社會公開政府債務和或有債務情況，主動接受社會監(jiān)督。
第十章 附則
第五十六條 違反本辦法規(guī)定的，按照《中華人民共和國預算法》有關條款依法承擔責任。
第五十七條 本辦法自印發(fā)之日起施行。
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