您當前的位置：湘政辦發(fā)〔2017〕64號《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》
湖南省人民政府辦公廳
關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見
湘政辦發(fā)〔2017〕64號
各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構(gòu)：
為持續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，加快現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，提升林業(yè)富民能力，推進農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進生態(tài)文明和生態(tài)強省建設(shè)，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）文件精神，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)就完善我省集體林權(quán)制度提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進"五位一體"總體布局和協(xié)調(diào)推進"四個全面"戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照省委、省人民政府關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)和深化農(nóng)村綜合改革的要求，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益保護；堅持創(chuàng)新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)、增效；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
（三）總體目標。到2020年，基本形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度更加健全，發(fā)展機制更加靈活，管理服務(wù)體系更加完善，政策保障更加有力，實現(xiàn)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障。全省新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展到2萬家，林業(yè)規(guī)?；?jīng)營面積達到30%以上，山區(qū)農(nóng)民林業(yè)綜合收入年均增長10%以上。
二、主要任務(wù)
（一）穩(wěn)定林地承包關(guān)系。
1.進一步明晰產(chǎn)權(quán)。各級林業(yè)主管部門和不動產(chǎn)登記部門要密切配合，繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作,強化林地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護。對承包到戶的集體林地，權(quán)屬證書要發(fā)放到戶；對采取聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權(quán)份額量化到戶；對采取股份經(jīng)營的集體林地，要將股權(quán)證發(fā)放到戶，建立股份經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。
2.加強林權(quán)權(quán)益保護。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。確因國家公園、自然保護區(qū)、森林公園等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補償，著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業(yè)性采伐的集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得隨意調(diào)整承包林地，不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。探索開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點。
3.加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同。合同應(yīng)明確當事人的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責(zé)任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。縣級林業(yè)主管部門及基層林業(yè)站要做好指導(dǎo)服務(wù)工作，推廣使用國家示范文本，推進合同規(guī)范化管理，完善合同檔案管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)經(jīng)營主體嚴格履行合同，依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，合理利用和保護林地。
（二）放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。
1.完善分類經(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶符合調(diào)整條件的公益林進行調(diào)整完善。簽訂公益林區(qū)劃與管理合同時，應(yīng)當明確管護責(zé)任與管護目標等要求。
2.科學(xué)經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照"非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔"的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，采取相應(yīng)的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，允許公益林采取出租、入股、合資、合作等方式流轉(zhuǎn)，適度開展林下種植、養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟。
3.放活商品林經(jīng)營權(quán)。進一步放活商品林經(jīng)營，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，由經(jīng)營者依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶政策。鼓勵規(guī)模以上（喬木林面積7500畝以上）林業(yè)經(jīng)營單位單獨編制科學(xué)可行的森林經(jīng)營方案，實行以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的林木采伐與森林經(jīng)營管理制度。
4.優(yōu)化林業(yè)管理方式。簡化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場活力。林業(yè)主管部門要堅持開展林地年度變更調(diào)查，完善林地"一張圖"管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊，明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，向社會公示并提供查詢服務(wù)。
（三）規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序。
1.建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》和《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》，加強林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，維護林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，嚴防弄虛作假、強買強賣等違規(guī)違法流轉(zhuǎn)行為。加強對工商資本租賃林地監(jiān)管和風(fēng)險防范，積極引導(dǎo)和支持工商資本依法流轉(zhuǎn)林權(quán)投資林業(yè)建設(shè)。加強林權(quán)流轉(zhuǎn)事中事后監(jiān)管，確保流轉(zhuǎn)林地的用途不改變、公益林性質(zhì)不改變和林地保護等級不改變。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場主體信用信息采集歸檔制度。
2.鼓勵林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。采取建立引導(dǎo)基金、抵押貸款林權(quán)收儲擔保獎補、直接補助等措施，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。鼓勵創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉(zhuǎn)林地，鼓勵流轉(zhuǎn)林地向新型林業(yè)經(jīng)營主體集中。
3.加強林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)。進一步完善各級林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺功能，推動林權(quán)流轉(zhuǎn)信息與不動產(chǎn)登記、工商、銀行業(yè)金融等機構(gòu)的信息共享。加強林權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳，及時提供法律政策服務(wù)。及時發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息、交易信息。推進林權(quán)流轉(zhuǎn)合同鑒證和網(wǎng)簽管理。對符合法律法規(guī)規(guī)定的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易，根據(jù)流轉(zhuǎn)當事人意愿，林業(yè)主管部門可提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認服務(wù)，出具林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認書。鼓勵林農(nóng)及其他社會主體在林權(quán)交易平臺等公開市場交易。
（四）推進林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
1.著力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體。加快林業(yè)合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)。鼓勵符合條件的新型林業(yè)經(jīng)營主體承擔林業(yè)重點工程項目建設(shè)。開展家庭林場示范創(chuàng)建活動，將家庭林場納入家庭農(nóng)場補助范圍。大力支持創(chuàng)建農(nóng)民林業(yè)合作社示范社。開展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓(xùn)行動。
2.建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展合作經(jīng)營，按照全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)戶分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益。建立完善新型林業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)林帶戶機制，支持龍頭企業(yè)、示范性林場、農(nóng)民林業(yè)合作社為農(nóng)戶提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會責(zé)任報告。鼓勵社會資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過建立利益聯(lián)結(jié)機制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長效機制，對幫扶貧困人口多、脫貧效果好的農(nóng)民合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、龍頭企業(yè)優(yōu)先給予政策支持。
（五）推進林業(yè)多種經(jīng)營。
1.科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟。科學(xué)合理利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟，提高林地經(jīng)營效益。鼓勵發(fā)展林藥、林菌、林菜等林下種植和森林觀光、生態(tài)休閑、生態(tài)康養(yǎng)等森林旅游，鼓勵發(fā)展林下產(chǎn)品的加工、流通和銷售業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，適度發(fā)展林下養(yǎng)殖。引導(dǎo)建立一批富有特色的林下經(jīng)濟示范基地，帶動廣大農(nóng)民積極發(fā)展林下經(jīng)濟。推進林下經(jīng)濟特色品種的研究、示范及產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化，開展林下經(jīng)濟產(chǎn)品生態(tài)原產(chǎn)地認定和保護工作，完善林下經(jīng)濟產(chǎn)品標準和檢測體系，鼓勵林下經(jīng)濟經(jīng)營者積極創(chuàng)建品牌，提高林下產(chǎn)品知名度。各地要因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，努力形成"一縣一業(yè)，一村一品"的發(fā)展格局，做大林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模。林業(yè)主管部門要加強林下經(jīng)濟實用技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟的能力。
2.積極發(fā)展多種經(jīng)營。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，支持特色經(jīng)濟林、油茶、楠竹、花卉苗木等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)。國家儲備林建設(shè)拓展到集體林區(qū)。大力發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵發(fā)展生態(tài)文化旅游、森林康養(yǎng)、林業(yè)碳匯、林下經(jīng)濟等林業(yè)新業(yè)態(tài)，充分釋放林業(yè)資源潛力。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進林業(yè)碳匯進入市場交易。拓展林業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚平臺，建設(shè)一批現(xiàn)代特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
（六）加大財政金融支持力度。
1.完善財政扶持政策。加大政府投資支持林業(yè)發(fā)展，探索運用政府和社會資本合作（PPP）模式，推進林業(yè)重大生態(tài)工程、國家儲備林建設(shè)、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護設(shè)施建設(shè)、野生動植物保護及利用等重點林業(yè)建設(shè)。對社會資本參與的林業(yè)項目，按政策規(guī)定給予貸款貼息、享受森林保險保費補貼等優(yōu)惠待遇，降低項目風(fēng)險，增強項目收益能力。加大對營林生產(chǎn)機械購置的補貼力度。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)。
2.加大信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大林業(yè)貸款投放，積極探索林業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，加快開發(fā)適合營造林需要的貸款品種，使信貸產(chǎn)品與林業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)。推廣"林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險"貸款模式和"企業(yè)申請、部門推薦、銀行審批"運行機制，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔保貸款。集體林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可參照開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點相關(guān)做法執(zhí)行。探索開展林權(quán)抵押按揭貸款業(yè)務(wù)，最長貸款期限可達10年。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。
3.完善森林保險制度。建立健全森林保險費率調(diào)整機制，進一步完善大災(zāi)風(fēng)險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創(chuàng)新差別化的商品林保險產(chǎn)品，切實減輕林農(nóng)負擔，改進投保方式，逐步提高商品林保費補貼比例。研究探索森林保險無賠款優(yōu)待政策。林業(yè)主管部門和保險機構(gòu)要協(xié)同配合，共同做好投保理賠、防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓(xùn)等工作。
4.完善林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防控機制。鼓勵開展林權(quán)抵押貸款全額森林保險，化解抵押物風(fēng)險。鼓勵和引導(dǎo)市場主體對林權(quán)抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權(quán)進行收儲。加強抵押林木保護，探索將抵押林木委托第三方監(jiān)管。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲擔保費用補助、風(fēng)險補償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲工作。
（七）加強林業(yè)管理和服務(wù)。
1.提升林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn)，提升林權(quán)管理服務(wù)機構(gòu)能力和服務(wù)水平。進一步提升林業(yè)信息化水平，建立全省聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，探索開展林權(quán)集成電路卡（IC卡）管理服務(wù)模式，方便群眾查詢利用。強化基層林業(yè)站公共服務(wù)職能，全面推行林業(yè)站"一站式、全程代理"服務(wù)，提升專業(yè)服務(wù)水平。
2.完善林權(quán)糾紛調(diào)處機制。各市州、縣市區(qū)人民政府要進一步完善農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，加強糾紛調(diào)解和仲裁工作指導(dǎo)，制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計劃，加強法律法規(guī)和政策培訓(xùn)。妥善處理各類林權(quán)矛盾糾紛，做好重大糾紛事件的應(yīng)急處理工作，確保林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營秩序穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境不斷改善。探索建立糾紛調(diào)解激勵辦法。建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制，開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
3.建立新型林業(yè)社會化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔，規(guī)范中介服務(wù)行為。探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等公益性服務(wù)。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類林業(yè)生產(chǎn)專業(yè)組織，推進林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)專業(yè)化。將林產(chǎn)品市場納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場服務(wù)體系，鼓勵開展林產(chǎn)品網(wǎng)上零售批發(fā)和產(chǎn)銷對接等電子商務(wù)，拓展林產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道。實施林業(yè)社會化服務(wù)支撐工程，支持基層林業(yè)站等公共服務(wù)機構(gòu)和社會化服務(wù)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
三、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各市州、縣市區(qū)人民政府要高度重視深化集體林權(quán)制度改革工作，完善政策措施，結(jié)合實際制定實施方案，并將集體林權(quán)制度改革成效納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核內(nèi)容。各級林業(yè)主管部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動完善集體林權(quán)制度各項政策措施落到實處。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，密切配合，形成支持集體林業(yè)改革發(fā)展的合力。要加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，建立健全集體林業(yè)改革發(fā)展統(tǒng)計和監(jiān)測制度。按照國家有關(guān)規(guī)定，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個人予以表彰。
（二）鼓勵探索創(chuàng)新。充分利用懷化市集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)、瀏陽市農(nóng)村林業(yè)改革試驗區(qū)等改革平臺，積極在建立集體林地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置制度、加強林權(quán)權(quán)益保護、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、優(yōu)化林木采伐管理、科學(xué)合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補償、創(chuàng)新林業(yè)社會化服務(wù)等方面進行深入探索。加強試驗試點項目管理，建立第三方評估機制，總結(jié)可推廣、可復(fù)制的成功做法和經(jīng)驗，及時進行交流和推廣。加強輿論宣傳引導(dǎo)，營造深化集體林權(quán)制度改革的良好氛圍。
湖南省人民政府辦公廳
2017年11月14日
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