吉發(fā)〔2018〕3號《中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的實施意見》

中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的實施意見




吉發(fā)〔2018〕3號            二○一八年一月二十九日

為深入貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，結(jié)合我省實際，制定本實施意見。

一、總體要求

我省地處東北黑土帶中心地域，耕地是我省重要的優(yōu)勢資源。保護(hù)和利用好珍貴的耕地資源，對于我省實施“三個五”戰(zhàn)略，加快新一輪振興發(fā)展具有十分重要的保障和支撐作用。各地各部門要以貫徹落實黨的十九大精神為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)的重大決策為指導(dǎo)，深入貫徹落實新發(fā)展理念，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、糧食生產(chǎn)能力不降低四條底線，深入落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，堅持“嚴(yán)保嚴(yán)管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”四項原則，壓實耕地保護(hù)責(zé)任，不斷完善耕地保護(hù)制度和占補平衡政策，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護(hù)，確保到2020年全省耕地保有量不低于9100萬畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于7380萬畝，確保建成2740萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力提供堅實資源保障。

二、堅持節(jié)約優(yōu)先，嚴(yán)控建設(shè)占用耕地

（一）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審和規(guī)劃審查，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。推進(jìn)有條件的地方編制村土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中建房或原址重建。實行新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)直接下達(dá)市縣，并將補充耕地能力、節(jié)約集約用地水平作為確定市縣用地計劃指標(biāo)數(shù)量的重要因素。

（二）嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，并落實到土地利用總體規(guī)劃中、記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上，做到上圖入庫、落地到戶。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護(hù)。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一過程中，應(yīng)當(dāng)與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大建設(shè)項目確需占用永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格論證、依法依規(guī)按程序報批并補劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批。永久基本農(nóng)田納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺管理，作為土地審批、執(zhí)法監(jiān)察的重要依據(jù)。

（三）推進(jìn)節(jié)約集約用地。實施建設(shè)用地總量與強度雙控行動，“十三五”期間，各市縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃，到2020年末，全省單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降率不得低于20%。積極盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，支持行業(yè)和企業(yè)兼并重組，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。扎實推進(jìn)建設(shè)用地二級市場改革試點，規(guī)范土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押行為，提高存量土地資源配置效率。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，推進(jìn)建設(shè)用地多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用。加強節(jié)約集約用地評價，繼續(xù)開展節(jié)約集約模范縣市創(chuàng)建活動，強化市縣政府節(jié)約集約用地水平考核。

（四）嚴(yán)控項目占用耕地規(guī)模。強化用地規(guī)模審查，引導(dǎo)建設(shè)項目不占或少占耕地。確需占用永久基本農(nóng)田或占用其他耕地規(guī)模較大（線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上或占用耕地達(dá)到用地總面積50%以上，不包括水庫類項目）的建設(shè)項目，省國土資源廳應(yīng)組織踏勘論證。對超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，堅決核減用地規(guī)模。農(nóng)民建房應(yīng)當(dāng)充分利用村內(nèi)存量建設(shè)用地和未利用地，確需占用耕地的，必須嚴(yán)格執(zhí)行宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)。

三、堅持多措并舉，改進(jìn)耕地占補平衡管理

（五）嚴(yán)格落實耕地占補平衡責(zé)任。市縣政府是本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)落實本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項目（含省以上重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）占用耕地的補充。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，按照“誰占誰補”的原則，建設(shè)單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，無法自行補充的，可委托市縣政府代為補充，補充耕地所需資金應(yīng)足額納入工程投資。市縣政府負(fù)責(zé)組織實施土地整治，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主，省域內(nèi)調(diào)劑為輔，落實補充耕地任務(wù)。依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，省國土資源廳會同省財政廳等部門完善耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。

（六）加大土地整治補充耕地力度。按照土地整治規(guī)劃和計劃，各地要積極推進(jìn)補充耕地工作，落實本地區(qū)補充耕地任務(wù)。充分利用耕地后備資源調(diào)查成果，統(tǒng)籌實施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補改結(jié)合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，積極拓展補充耕地途徑。新增耕地按照規(guī)定驗收確認(rèn)后，可用于耕地占補平衡。進(jìn)一步拓寬補充耕地資金來源，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和其他社會資本投資主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，形成的補充耕地指標(biāo)由市縣政府統(tǒng)籌使用，多渠道落實補充耕地任務(wù)。

（七）規(guī)范補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理。市縣政府確實無法落實耕地占補平衡的，可按照《吉林省補充耕地指標(biāo)交易辦法》及有關(guān)規(guī)定，通過網(wǎng)上交易平臺對補充耕地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑。省國土資源廳要會同省財政廳等部門進(jìn)一步完善補充耕地指標(biāo)價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護(hù)補償和管護(hù)費用等因素，制定和完善補充耕地指標(biāo)調(diào)劑指導(dǎo)價格。補充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益由市縣政府通過預(yù)算安排，用于耕地保護(hù)、土地整治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在生態(tài)條件允許前提下，支持耕地后備資源豐富的貧困地區(qū)開展土地整治增加耕地，鼓勵貧困地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑補充耕地指標(biāo)，調(diào)劑收益可用于當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)建設(shè)。鼓勵占用耕地的地區(qū)在支付補充耕地指標(biāo)調(diào)劑費用基礎(chǔ)上，通過實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū)，充分調(diào)動補充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。

（八）嚴(yán)格補充耕地項目管理。加強對土地整治項目的全程管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地整治項目管理程序，切實強化對項目選址、立項、設(shè)計、招投標(biāo)、實施管理、工程竣工驗收和新增耕地審核確認(rèn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對社會資本投資的土地整治項目，要做好立項審批、設(shè)計（預(yù)算）審批、竣工驗收和信息報備工作。嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)禁開墾嚴(yán)重沙化土地，嚴(yán)禁在20度以上陡坡開墾耕地，嚴(yán)禁違規(guī)毀林開墾耕地。科學(xué)開展項目設(shè)計，規(guī)范項目招投標(biāo)，強化項目日常監(jiān)管。依據(jù)相關(guān)政策制度和技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格新增耕地質(zhì)量評定和項目驗收工作，改進(jìn)工程復(fù)核和新增耕地的驗收方式，各級國土資源管理部門要對項目新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行全面核查。對驗收合格的新增耕地，要及時在年度土地利用變更調(diào)查中進(jìn)行地類變更。

四、堅持建管結(jié)合，切實提升耕地質(zhì)量

（九）大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。各地要按照《吉林省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2010-2020年）》和《吉林省土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》要求，明確項目建設(shè)主體，分解年度建設(shè)任務(wù)，落實項目建設(shè)區(qū)域。按照國家有關(guān)要求統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，組織做好統(tǒng)一上圖入庫，統(tǒng)一監(jiān)管考核工作。要充分發(fā)揮財政資金引領(lǐng)作用，積極整合相關(guān)涉農(nóng)資金，吸引社會資本投入，調(diào)動社會各方面力量，共同參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃和計劃確定的指標(biāo)范圍內(nèi)，將中低質(zhì)量的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，實施提質(zhì)改造。各級發(fā)展改革、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門要建立健全工作協(xié)調(diào)機制，推進(jìn)信息互通、資源共享。市縣政府要進(jìn)一步完善各部門各類高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目信息，依托國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，統(tǒng)一做好上圖入庫和項目監(jiān)管工作。各地要按照“誰使用、誰管護(hù)，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，建立健全管護(hù)制度，落實管護(hù)責(zé)任和經(jīng)費，切實做好工程后期管護(hù)工作。嚴(yán)格組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況年度考核，考核結(jié)果納入政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。

（十）實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動。建立健全耕作層土壤剝離工作制度和機制，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用。市縣政府要切實督促建設(shè)單位落實責(zé)任，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預(yù)算，提高補充耕地質(zhì)量。堅持用養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)為先、保護(hù)為重的理念，集成農(nóng)機、農(nóng)藝配套技術(shù)，因地制宜開展耕地質(zhì)量建設(shè)，東部山區(qū)半山區(qū)以坡耕地改造為主；中部糧食主產(chǎn)區(qū)以秸稈還田等培肥地力措施為主；西部鹽堿干旱區(qū)以改良培肥、節(jié)水灌溉為主。大力推廣秸稈還田、增施有機肥、保護(hù)性耕作、節(jié)水灌溉等技術(shù)，深入開展化肥農(nóng)藥零增長行動，實現(xiàn)減量控污，積極推廣可降解農(nóng)膜和殘膜回收，減少白色污染。強化措施，保護(hù)黑土地資源。

（十一）有序推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息。對坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地等按照國家和省相關(guān)規(guī)定有序開展退耕還林還草和結(jié)構(gòu)調(diào)整，不得將確需退耕還林還草和結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地劃為永久基本農(nóng)田，不得將已退耕還林還草和結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點，優(yōu)先支持比較優(yōu)勢突出的區(qū)域和產(chǎn)品，重點發(fā)展玉米和大豆輪作，統(tǒng)籌兼顧馬鈴薯、雜糧、油料等作物輪作。在區(qū)域上，以東部冷涼區(qū)為重點，兼顧中部和西部，在全省東、中、西不同生態(tài)區(qū)探索用地養(yǎng)地結(jié)合模式，大力推廣保護(hù)性耕作技術(shù)，因地制宜實施深松。實現(xiàn)用地和養(yǎng)地相結(jié)合，休耕期間不得改變耕地用途和地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（十二）加強耕地質(zhì)量管理。將中低質(zhì)量的耕地、需要工程改造的不穩(wěn)定耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，通過提質(zhì)改造，并納入補改結(jié)合項目范圍，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量，嚴(yán)格落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。要建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，根據(jù)國家安排部署，全面評價耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平并適時發(fā)布。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測更新。推進(jìn)農(nóng)用地估價試點，探索制定農(nóng)用地（耕地）基準(zhǔn)地價，顯化農(nóng)用地（耕地）價格和資產(chǎn)。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復(fù)等，加速土壤熟化提質(zhì)，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護(hù)，有效提高耕地產(chǎn)能。

五、堅持獎補并重，健全耕地保護(hù)補償機制

（十三）進(jìn)一步完善對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補償激勵機制。積極推進(jìn)省、市、縣三級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護(hù)面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護(hù)、誰受益的原則，加大耕地保護(hù)補償力度。省政府對耕地保護(hù)工作成效顯著的市縣政府予以獎勵。鼓勵市縣統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護(hù)責(zé)任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)與修繕、地力培育、耕地保護(hù)管理等。

六、堅持嚴(yán)查嚴(yán)管，強化耕地保護(hù)監(jiān)管考核

（十四）強化黨委、政府主體責(zé)任。各市縣黨委、政府要樹立保護(hù)耕地的強烈意識，切實擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任。要采取積極有效措施，嚴(yán)格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)目標(biāo)全面落實。各市縣政府主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)起耕地保護(hù)第一責(zé)任人責(zé)任，完善耕地保護(hù)機制，落實耕地保護(hù)資金，確保耕地保護(hù)各項政策措施落到實處。

（十五）落實共同責(zé)任機制。按照黨中央、國務(wù)院的要求，建立完善并落實黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機制。各級國土資源、發(fā)展改革、財政、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，要在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，密切協(xié)同配合，形成齊抓共管耕地保護(hù)的合力。要采取有效激勵措施，保護(hù)和激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主動性和積極性，營造全社會保護(hù)耕地的良好局面。

（十六）完善監(jiān)督檢查、考核和責(zé)任追究制度。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，對永久基本農(nóng)田、耕地開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等實行動態(tài)監(jiān)測，強化耕地保護(hù)全流程監(jiān)管。完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)情況、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況、補充耕地任務(wù)完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省國土資源廳會同省農(nóng)委、省統(tǒng)計局等下達(dá)市（州）政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，作為考核依據(jù)。市縣政府要層層分解耕地保護(hù)任務(wù)，落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。健全耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度，探索編制土地資源資產(chǎn)負(fù)債表，完善耕地保護(hù)責(zé)任考核體系。強化耕地保護(hù)責(zé)任追究制度，對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的黨委、政府和部門，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅追究責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任。

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