魯財金〔2018〕21號《山東省財政廳印發(fā)關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動的實施意見的通知》

山東省財政廳印發(fā)關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動的實施意見的通知




魯財金〔2018〕21號

為進一步規(guī)范我省政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）工作，深入貫徹省委、省政府和財政部關(guān)于PPP“規(guī)范管理、防范風(fēng)險、示范引領(lǐng)、健康發(fā)展”要求，推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，引導(dǎo)各參與方深化改革理念，持續(xù)規(guī)范項目運作，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推動全省PPP工作再上新臺階。經(jīng)研究，決定2018年在全省開展政府和社會資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動。現(xiàn)制定如下實施意見：

一、“規(guī)范管理年”活動的總體要求

近年來，我省緊緊圍繞“促進發(fā)展”和“防范風(fēng)險”雙重目標(biāo)，著力完善制度體系，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大支持力度，縱深推進PPP改革。特別是2017年通過開展“項目落地年”活動，各項工作取得顯著成效。自2017年下半年以來，黨中央、國務(wù)院將防范化解重大風(fēng)險放在更加突出的位置，全國金融工作會議、中央經(jīng)濟工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對嚴控地方政府性債務(wù)作出明確部署，要求對PPP業(yè)務(wù)存在的不規(guī)范行為進行整頓。省委、省政府對防風(fēng)險工作高度重視，進行了專門部署安排，制定了《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險的意見》（魯政辦字〔2017〕154號），對做好新時代PPP工作提出新的更高要求。

開展“規(guī)范管理年”活動，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大精神，按照中央和省委、省政府關(guān)于規(guī)范PPP管理的部署要求，圍繞推進公共服務(wù)均等化和提質(zhì)增效，讓人民群眾擁有更多獲得感幸福感安全感這個中心，牢牢把握長效化、規(guī)范化兩項原則，緊緊抓住新舊動能轉(zhuǎn)換、防范化解風(fēng)險、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)三條主線，重點做好完善制度保障、優(yōu)化資金引導(dǎo)、加快市場培育、強化規(guī)范實施四項工作，堅定不移將PPP改革推向深入，為增進人民福祉，促進質(zhì)量、效率、動力變革，加快建成新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)，推動經(jīng)濟文化強省建設(shè)貢獻力量。

——堅持提高發(fā)展質(zhì)量。充分發(fā)揮PPP績效導(dǎo)向優(yōu)勢，將政府項目預(yù)算安排轉(zhuǎn)變?yōu)榘葱Ц顿M機制，實現(xiàn)財政預(yù)算資金由補項目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a項目運營，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，推動社會資本從重工程建設(shè)向重服務(wù)效能轉(zhuǎn)變，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

——堅持提升供給效率。切實通過競爭性方式遴選運營能力強、綜合實力優(yōu)的社會資本，持續(xù)推動政府政策目標(biāo)、社會效益目標(biāo)和社會資本運營效率、技術(shù)進步的有機結(jié)合，降低項目建設(shè)運營成本，提升服務(wù)供給效率。

——堅持變革發(fā)展動力。全面深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給傳統(tǒng)思維方式和發(fā)展模式，打破政府壟斷供給，引入市場競爭機制和創(chuàng)新商業(yè)模式，打造公共服務(wù)供給的新動能，著力釋放改革紅利。

——堅持防范債務(wù)風(fēng)險。不斷提高政治站位，筑牢底線思維，切實劃清政府與企業(yè)界限，明確政府和企業(yè)責(zé)任邊界，不得將項目債務(wù)轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)，嚴禁借PPP搞違法違規(guī)變相融資。

二、“規(guī)范管理年”活動的目標(biāo)任務(wù)

各級財政部門要堅持守住底線、防范風(fēng)險、健康發(fā)展的原則，進一步明確PPP目標(biāo)定位，找準(zhǔn)發(fā)展路徑，優(yōu)化項目管理，細化工作任務(wù)，抓好貫徹落實。通過開展PPP“規(guī)范管理年”活動，促進地方各級政府始終聚焦聚力PPP高質(zhì)量發(fā)展，及時對不規(guī)范行為點剎車，確保項目主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)；加強項目全生命周期管理，強化日常監(jiān)管，堅決防止項目支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”問題，切實嚴控財政承受能力“紅線”、守住債務(wù)“底線”、搭好規(guī)范“天線”、明確適用“界線”；建立健全工作責(zé)任體系，強化協(xié)作配合，加大簡政放權(quán)力度，著力營造系統(tǒng)、規(guī)范、高效的PPP改革發(fā)展環(huán)境。

（一）圍繞補足發(fā)展短板，優(yōu)化項目儲備篩選。

1.堅持規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)。緊密結(jié)合“十三五”規(guī)劃，處理好規(guī)劃預(yù)期和現(xiàn)實需求的關(guān)系，著眼于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平和整體功能提升，抓好PPP項目儲備，規(guī)范編制PPP項目開發(fā)目錄，提高項目規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和適用性。樹立全局觀念，做好項目實施與污染防治、脫貧攻堅等工作的銜接，發(fā)揮好PPP合作期限長的支撐帶動作用。加大運用PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)公用設(shè)施存量資產(chǎn)工作力度，化解財政支出壓力和地方存量政府債務(wù)。

2.助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。以實施新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程為導(dǎo)向，圍繞以“四新”促“四化”實現(xiàn)“四提”和培育現(xiàn)代優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，充分運用PPP模式搭建高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺，在不超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線內(nèi)優(yōu)先列入政府中長期支出責(zé)任，提升項目吸引力，著力推動轉(zhuǎn)型升級。大力推動幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大旅游、文化、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域PPP應(yīng)用力度，不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式的政策扶持力度，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給，切實推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快打造農(nóng)業(yè)新六產(chǎn)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.著力激活民間投資。積極拓寬民間資本進入的行業(yè)和領(lǐng)域，進一步消除制約民間投資增長的體制性障礙，在垃圾處理、污水處理新建項目全面實施PPP模式的基礎(chǔ)上，對供熱、供水、養(yǎng)老服務(wù)等有現(xiàn)金流、市場化程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，加大PPP模式應(yīng)用力度，拓展民間資本參與空間。

（二）圍繞防范化解風(fēng)險，規(guī)范項目策劃實施。

4.抓好已入庫項目整改。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門認真組織已入庫項目梳理，按照《財政部關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號)、《山東省財政廳轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知〉的通知》（魯財金〔2017〕77號）等文件規(guī)定，對尚未簽約的項目，完善項目資料，確保規(guī)范運作；對已簽約的項目，積極與社會資本協(xié)商，進一步優(yōu)化項目運作機制，切實保障項目長期穩(wěn)定運行。

5.加強新項目論證管理。嚴格開展評價論證，按照財政部有關(guān)政策規(guī)定，科學(xué)編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，鼓勵各級政府組織財務(wù)、法律、工程、行業(yè)等PPP專家對“兩評一案”開展評審，不斷優(yōu)化實施方案，合理分擔(dān)風(fēng)險，深度挖掘項目盈利空間，完善績效考核機制，消除風(fēng)險隱患，做實評價論證。各級財政部門要切實履行好財政承受能力論證審核職責(zé)，會同行業(yè)主管部門履行好物有所值評價審核職責(zé)，防止評價論證流于形式。強化“紅線”預(yù)警意識，從嚴審慎開展完全政府付費項目，自《實施意見》印發(fā)之日起，全部項目財政承受能力最高年度達到或超過8%的地區(qū)，停止新上政府付費和財政補助超過50%的可行性缺口補助項目，對全部PPP項目一般公共預(yù)算支出責(zé)任接近10%的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。審慎運用政府性基金預(yù)算，對使用政府性基金補貼項目財政支出的，應(yīng)確保基金使用合法合規(guī)，并在論證報告中明確使用依據(jù)、原則和辦法。嚴格限定PPP模式應(yīng)用范圍，嚴禁將非公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負有提供義務(wù)的項目，涉及國家安全或重大公共利益、不適宜由社會資本承擔(dān)的項目，以及僅涉及工程建設(shè)、無運營內(nèi)容的項目采用PPP模式實施。

6.規(guī)范項目采購流程。政府授權(quán)的實施機構(gòu)應(yīng)通過政府采購方式擇優(yōu)選擇社會資本方，并根據(jù)項目特點和建設(shè)運營需求，以有利于項目長期穩(wěn)定運營和質(zhì)量效率提升為原則，合理設(shè)置社會資本方的資質(zhì)、條件和評審標(biāo)準(zhǔn)，保證各類社會資本尤其是民營資本平等參與項目采購，不得以任何不合理的采購條件對社會資本實行差別性或歧視性待遇。政府及政府部門對社會資本的采購要嚴格履行資格預(yù)審程序，一般采用公開招標(biāo)的方式；從嚴審慎選擇其他采購方式，確需采用的，須符合法定條件，并按照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定履行采購程序。對涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已依據(jù)政府采購法選擇社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供服務(wù)的，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標(biāo)。自《實施意見》印發(fā)之日起，未入庫項目不得進入采購程序。

7.強化項目合同管理。優(yōu)化項目風(fēng)險分配，嚴格按照“風(fēng)險分擔(dān)、利益共享”的原則，綜合考慮各方風(fēng)險管理能力和項目回報機制等因素，在政府和社會資本之間合理分配風(fēng)險。加強項目資本金監(jiān)管，堅持“穿透管理、公開透明”，確保項目各方按時足額繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，不得由第三方代持社會資本方股份，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。嚴控項目融資風(fēng)險，督促項目公司和社會資本方依法選擇合理的融資方式和擔(dān)保方式，堅決杜絕通過明股實債、保底承諾、回購安排、固定回報等各類形式的違法違規(guī)行為進行變相融資舉債。

8.完善項目運營管理。嚴格績效考核，根據(jù)項目行業(yè)特點，及時開展PPP項目績效運行監(jiān)控，對績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，嚴格執(zhí)行項目建設(shè)成本參與績效考核掛鉤部分占比不低于30%的規(guī)定，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配。開展中期績效評估，持續(xù)優(yōu)化績效考核指標(biāo)，確保實現(xiàn)項目績效目標(biāo)，在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行與原定績效目標(biāo)偏離時，應(yīng)及時采取措施予以糾正。重視項目合法性審查，鼓勵有條件的地區(qū)委托專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)參與項目督導(dǎo)檢查，出具合法性審查意見，提示法律風(fēng)險。合理運用價格調(diào)整機制，密切關(guān)注項目價格和補貼調(diào)整周期、調(diào)整因素和啟動條件，防止因過高或過低收費導(dǎo)致項目公司獲得超額利潤或虧損。強化項目用地管控，嚴格區(qū)分PPP項目用地和商業(yè)用地，確保項目依法取得用地，行使相關(guān)權(quán)益。規(guī)范推進PPP項目資產(chǎn)證券化，合理設(shè)置條件，防止社會資本退出方式不規(guī)范，確保項目后期運營持續(xù)安全。

9.加大項目信息公開力度。完善PPP信息公開制度，增強信息發(fā)布的及時性、有效性，按照省財政廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》（魯財金〔2017〕7號）規(guī)定，依托PPP綜合信息管理平臺及時、充分披露項目實施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關(guān)信息，定期更新PPP項目開發(fā)目錄、項目信息、財政支出責(zé)任、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、重大變更或終止情況、監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等信息。項目采購階段的信息公開應(yīng)遵照政府采購等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。各市縣要積極拓展項目信息公開渠道，可通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、報刊等方式，公開項目信息，實現(xiàn)項目陽光運作。

10.規(guī)范咨詢機構(gòu)選擇。嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》相關(guān)規(guī)定，采取競爭性方式確定專業(yè)咨詢機構(gòu)。注重咨詢機構(gòu)服務(wù)業(yè)績、水平和能力，原則上采購評審方法應(yīng)采用綜合評分法，一般不采用最低評標(biāo)價法，切實防止惡意競爭、不合理低價中標(biāo)等擾亂市場秩序行為。咨詢機構(gòu)所服務(wù)項目被審計、督查等檢查發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題，情節(jié)嚴重的，將列入山東省PPP咨詢機構(gòu)負面清單。同時，責(zé)令其對有關(guān)項目停頓整改，整改期間不得開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）圍繞強化項目庫管理，完善制度體系建設(shè)。

11.實行項目“嚴進嚴出”。健全項目跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系和動態(tài)調(diào)整機制，從嚴把關(guān)項目入庫和退庫。嚴格項目入庫，依托山東省PPP綜合信息管理平臺系統(tǒng)，優(yōu)化項目入庫申報審核流程。項目所在地財政部門要會同行業(yè)主管部門聯(lián)合行文，向省財政廳報送項目入庫申請。嚴格項目退庫，按照魯財金〔2017〕77號文件有關(guān)規(guī)定清理項目庫后，另有申請退庫的項目，應(yīng)由財政部門和行業(yè)主管部門聯(lián)合向省財政廳報送退庫申請；對存在違法違規(guī)變相舉債等問題不予整改的項目，省財政廳將按規(guī)定嚴肅追責(zé)，并實施強制退庫。

12.加強示范項目督導(dǎo)。建立示范項目定期調(diào)度制度，督促示范項目按期落地、順利建設(shè)、盡早運營。對建成完工、投入運營的示范項目，省財政廳將組織專家對實施情況進行驗收，重點審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征，是否實現(xiàn)物有所值，是否發(fā)揮出示范效應(yīng)，同時重點選取部分項目作為實施范例進行宣傳推廣。對不按規(guī)定實施以及未能及時落地的，省財政廳將督促實施單位進行整改，或調(diào)出示范項目名單。

13.完善項目審批手續(xù)。加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化項目手續(xù)辦理流程，嚴格做到先審批后實施。新建項目必須按規(guī)定程序履行項目立項審批手續(xù)，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目，應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估、變更手續(xù)，防止國有資產(chǎn)流失。

14.強化專項資金跟蹤問效。各級財政部門要按照科學(xué)、依法、規(guī)范、精細的要求，加強PPP專項資金管理，不斷提高資金使用效益。為確保資金及時撥付、專款專用，省財政廳將組織開展PPP專項資金績效評價，形成“用錢必問效，無效必問責(zé)”的長效管理機制。

15.強化項目庫融資功能管理建設(shè)。省財政廳將加強省PPP綜合信息管理平臺與銀行貨幣信貸系統(tǒng)的結(jié)合，進一步優(yōu)化項目、銀行對接，加快項目融資進度。建立中國PPP基金和山東省共同基金及山東省PPP發(fā)展基金投資項目儲備庫，促進項目、基金更好對接，充分發(fā)揮基金的“引導(dǎo)、規(guī)范、增信”作用，推動項目加快實施。

三、確保“規(guī)范管理年”活動取得實效

16.加強組織領(lǐng)導(dǎo)。開展“規(guī)范管理年”活動，是穩(wěn)步推進我省PPP改革的一項重要舉措，是推動全省新舊動能轉(zhuǎn)換的重要手段。各市縣要提高思想認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作體系，在吃透PPP規(guī)范發(fā)展精神的基礎(chǔ)上，立足本地實際，加強分類指導(dǎo)，制定好本地區(qū)工作計劃。要加強宣傳引導(dǎo)，營造規(guī)范發(fā)展的良好氛圍，確保活動深入、扎實、有效開展。

17.明確責(zé)任分工。各市縣要對照活動總體要求和目標(biāo)任務(wù)，細化責(zé)任分工，明確責(zé)任單位和責(zé)任人，形成各負其責(zé)、齊抓共推的良好工作格局。對運營績效突出、質(zhì)量效率提升明顯的PPP項目，要及時總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣。

18.提升能力建設(shè)。各級財政部門要進一步加大PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，及時了解掌握PPP發(fā)展的前沿動態(tài)和最新知識，加強項目規(guī)劃、籌備建設(shè)、運營管理調(diào)研實踐，促使專業(yè)素養(yǎng)和工作能力緊跟PPP發(fā)展需求和改革需要。

19.強化督導(dǎo)檢查。為推動“規(guī)范管理年”活動扎實有效開展，省財政廳將以PPP示范項目規(guī)范實施情況為重點，開展專項督導(dǎo)檢查，并將督導(dǎo)檢查結(jié)果作為工作考核的重要依據(jù)。對規(guī)范發(fā)展成效明顯的地區(qū)，省財政將給予適當(dāng)政策傾斜；對存在問題較多、工作推進不力的，予以通報批評。各市縣可結(jié)合本地實際情況，制定活動實施細則，確?；顒尤〉脤嵭?。

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