魯政辦字〔2017〕154號(hào)《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》

山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見




魯政辦字〔2017〕154號(hào)

各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，全省各級(jí)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《預(yù)算法》和國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)規(guī)定，健全制度，強(qiáng)化預(yù)警，加強(qiáng)管理，較好地發(fā)揮了政府債務(wù)資金對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。但也有一些地方存在政府債務(wù)規(guī)模較大、隱性債務(wù)增長(zhǎng)較快、違法違規(guī)舉債擔(dān)保屢禁不止等問(wèn)題，潛在的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為進(jìn)一步規(guī)范我省各級(jí)政府舉債融資行為，嚴(yán)格防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、切實(shí)防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，各級(jí)、各有關(guān)部門要從事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性，正確處理好舉債與發(fā)展、穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，切實(shí)強(qiáng)化“紅線”“底線”意識(shí)，不斷規(guī)范政府舉債行為，堅(jiān)決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。各市、縣（市、區(qū)）政府要對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控負(fù)總責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理主體責(zé)任，在摸清本地區(qū)政府性債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定實(shí)施化解本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置目標(biāo)，力爭(zhēng)用2－3年時(shí)間將限額內(nèi)地方政府債務(wù)率全部控制在100%的警戒線以內(nèi)，用3－5年時(shí)間，使隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯降低，全口徑政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

加大債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)處置力度，被財(cái)政部列入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的地區(qū)以及政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模和中長(zhǎng)期財(cái)政支出責(zé)任規(guī)模較大的市縣，應(yīng)于2017年年底前制定并出臺(tái)實(shí)施切實(shí)可行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解計(jì)劃，明確風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)、進(jìn)度和工作措施，必要時(shí)可啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃，通過(guò)調(diào)減政府投資計(jì)劃、停止新上政府投資項(xiàng)目、壓縮公用經(jīng)費(fèi)等一般性支出、統(tǒng)籌各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、處置政府資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金，及時(shí)將債務(wù)率控制在警戒線以內(nèi)。

建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控財(cái)政獎(jiǎng)懲機(jī)制，省財(cái)政廳要對(duì)各市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和績(jī)效考核，并將績(jī)效考核結(jié)果與省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付安排、新增債務(wù)限額分配等掛鉤，對(duì)超額完成債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)的市縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未完成目標(biāo)或加劇風(fēng)險(xiǎn)的給予懲罰。對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解不力的市，省政府將視情對(duì)市政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，嚴(yán)格責(zé)任追究，督促其制定實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)化解措施，完成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。

加快建立健全省市縣三級(jí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)《山東省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》要求，全面評(píng)估本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，盡快制定本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，建立完善本地區(qū)政府性債務(wù)管理機(jī)制和應(yīng)急處置工作機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。

二、嚴(yán)格控制新增政府性債務(wù)規(guī)模

各級(jí)、各有關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。省政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。各市、縣（市、區(qū)）政府確需舉借債務(wù)的，由省政府代為舉借，除此以外各級(jí)政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債；除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

進(jìn)一步完善政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，并分類納入預(yù)算管理。下級(jí)政府在上級(jí)政府批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)。省、市兩級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步完善新增政府債務(wù)限額分配辦法，建立健全舉債評(píng)估論證機(jī)制，核定各市、縣（市、區(qū)）新增政府債務(wù)限額時(shí)，要客觀評(píng)估、充分論證其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和財(cái)政承受能力，對(duì)財(cái)政保障能力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，從嚴(yán)從緊核定新增債務(wù)規(guī)模。根據(jù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解進(jìn)度，省政府將同步調(diào)減其政府債務(wù)限額。對(duì)調(diào)減高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)限額騰出的限額空間，重點(diǎn)用于支持中低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)融資發(fā)展，使政府債務(wù)限額得到合理配置。

積極推進(jìn)專項(xiàng)債券發(fā)行改革，完善地方政府專項(xiàng)債券管理制度。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)一部署，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券改革要求，在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，大力發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，加快建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，打造適應(yīng)我省實(shí)際的地方政府“市政項(xiàng)目收益?zhèn)?rdquo;，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資需求，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。

三、積極化解存量政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

各級(jí)、各有關(guān)部門要將有效化解存量政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，作為風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，主動(dòng)采取切實(shí)有效措施，加快推進(jìn)政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格依法剝離其政府融資職能和違規(guī)注入的公益性資產(chǎn)，徹底厘清企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)的邊界，阻斷企業(yè)債務(wù)償還責(zé)任向政府轉(zhuǎn)移的通道。對(duì)主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資功能、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，應(yīng)在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷；對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能的融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，通過(guò)兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)；對(duì)于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)主動(dòng)向債權(quán)人書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資，嚴(yán)格規(guī)范融資管理。

進(jìn)一步加快政府存量債務(wù)置換進(jìn)度，有效降低政府融資成本。對(duì)債權(quán)人眾多且不固定、存在法律糾紛等置換難度較大的存量債務(wù)，各級(jí)要提前與債權(quán)人溝通置換事宜，盡快與債權(quán)人簽訂債務(wù)置換書面協(xié)議，確保按規(guī)定在2018年8月底前全面完成存量債務(wù)置換任務(wù)。鼓勵(lì)各級(jí)、各有關(guān)部門在現(xiàn)有法律法規(guī)和制度框架下，探索通過(guò)依法規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作（PPP），引入社會(huì)民間資本投資和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府債務(wù)依法依規(guī)轉(zhuǎn)化為非政府債務(wù)，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。

四、規(guī)范政府和社會(huì)資本合作及政府購(gòu)買服務(wù)行為

各級(jí)、各有關(guān)部門要進(jìn)一步規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為。市縣政府可通過(guò)單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。各級(jí)政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，各級(jí)政府及其所屬部門參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

堅(jiān)持政府購(gòu)買服務(wù)改革的正確方向，嚴(yán)格按照國(guó)家和省有關(guān)政策規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)及融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理，堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排。政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。國(guó)家統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。

五、全面糾正違法違規(guī)舉債融資擔(dān)保行為

各級(jí)、各有關(guān)部門要對(duì)照國(guó)家和省債務(wù)管理有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)本地區(qū)、本部門融資擔(dān)保行為、與社會(huì)資本方合作行為等進(jìn)行逐項(xiàng)梳理，全面開展自查自糾和整改工作。對(duì)涉及違法違規(guī)舉債擔(dān)保的，要按規(guī)定及時(shí)督促相關(guān)部門、單位加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面予以糾正，切實(shí)防止保底承諾、明股實(shí)債、政府回購(gòu)安排、固定回報(bào)承諾等不規(guī)范行為發(fā)生。

對(duì)涉及以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的，要按規(guī)定逐項(xiàng)制定自查整改方案，明確整改目標(biāo)、措施和期限，落實(shí)責(zé)任部門和責(zé)任人員。對(duì)已經(jīng)實(shí)施的工程建設(shè)類購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，督促有關(guān)部門積極與項(xiàng)目承接主體、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)轉(zhuǎn)型為規(guī)范的PPP項(xiàng)目、改為利用預(yù)算資金分年招標(biāo)采購(gòu)工程、縮短政府購(gòu)買服務(wù)期限等合規(guī)方式，確保在規(guī)定的期限內(nèi)完成整改任務(wù)。

各級(jí)、各有關(guān)部門要結(jié)合違法違規(guī)融資擔(dān)保行為整改工作，進(jìn)一步調(diào)整預(yù)算支出、政府債券資金投向，優(yōu)先保證在建項(xiàng)目后續(xù)融資需要，切實(shí)避免形成“半拉子”工程。對(duì)整改工作不力及頂風(fēng)而上繼續(xù)違法違規(guī)舉債擔(dān)保的部門、單位，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)。

六、切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)相關(guān)信息公開

各級(jí)、各有關(guān)部門要認(rèn)真貫徹《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》及《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕80號(hào)）精神，全面推進(jìn)政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)信息公開制度，明確信息公開的主體、時(shí)限、載體等內(nèi)容，重點(diǎn)公開省、市、縣（市、區(qū)）政府債務(wù)限額、余額、種類、利率、期限、還本付息和用途等內(nèi)容。積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)信息公開，重點(diǎn)公開政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、購(gòu)買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年度財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開，重點(diǎn)公開項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目?jī)?nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購(gòu)信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開。

七、健全跨部門聯(lián)合監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制

各級(jí)政府要加快構(gòu)建由財(cái)政、發(fā)展改革、地方金融監(jiān)管、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，形成對(duì)政府債務(wù)、平臺(tái)公司銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、私募股權(quán)基金、融資租賃、資產(chǎn)管理計(jì)劃、保險(xiǎn)融資、互聯(lián)網(wǎng)金融以及政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金等全方位監(jiān)管體系，嚴(yán)防監(jiān)管死角，強(qiáng)化監(jiān)管合力。要建立健全政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，提高日常監(jiān)管工作質(zhì)量。加大監(jiān)督檢查力度，對(duì)違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金等行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。



 

山東省人民政府辦公廳

2017年9月29日

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