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中共福建省委福建省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見
閩委發(fā)〔2017〕27號
為貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，進一步加強耕地保護和節(jié)約集約用地，改進完善耕地占補平衡管理政策，統(tǒng)籌推進耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設，現(xiàn)提出如下實施意見。
一、總體要求
指導思想。認真學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，按照“嚴保嚴管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”的原則，加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護和耕地占補平衡規(guī)范管理，落實耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為“再上新臺階、建設新福建”構筑堅實的資源基礎。
總體目標。牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于1895萬畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于1609萬畝，確保建成1176萬畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障我省糧食安全。完善耕地保護制度和占補平衡政策措施，形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
二、嚴格控制建設占用耕地
強化土地規(guī)劃總體管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規(guī)模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質耕地。依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要調(diào)整方案》和《國土資源部關于福建省土地利用總體規(guī)劃有關指標調(diào)整的函》，加快推進土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設用地總規(guī)模等規(guī)劃主要指標及城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模等建設用地總量控制指標逐級分解下達到市、縣、鄉(xiāng)級，并及時更新完善全省規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，將規(guī)劃新增建設用地落實到地塊，實現(xiàn)圖、數(shù)和實地一致。做好各類規(guī)劃的銜接，推進“多規(guī)合一”，各類空間性規(guī)劃確定的建設用地面積不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地總規(guī)模；允許建設區(qū)面積不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模；有條件建設區(qū)應與城市開發(fā)邊界相銜接。生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定允許建設外，不得安排與生態(tài)保護無關的新增建設用地，現(xiàn)狀建設用地應逐步退出。
嚴格永久基本農(nóng)田保護。在全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎上，將劃定成果納入土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記相結合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書上。強化永久基本農(nóng)田對各類建設布局的約束，各級各有關部門在編制城鄉(xiāng)建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關規(guī)劃，推進空間性規(guī)劃、“多規(guī)合一”過程中，應當與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。一般建設項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審；農(nóng)用地轉用和土地征收依法依規(guī)報國務院批準。嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。建立永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，對永久基本農(nóng)田占用、補劃等數(shù)量、質量、分布變化情況進行動態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田變化信息的即時匯集和動態(tài)管理。
實行用地計劃差別化管理。嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地總量，按照年度經(jīng)濟發(fā)展需求，科學安排年度土地利用計劃，逐級分解下達到市、縣級。嚴格按照年度土地利用計劃審批用地，以計劃實施落實建設用地總量控制要求。實行用地計劃差別化管理和“有保有控”的用地政策，重點保障行動計劃項目、省及省以上重點建設項目、重點技術改造項目、保障性安居工程用地；支持扶貧開發(fā)及民生項目、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、旅游業(yè)及休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展用地；嚴控“兩高一資”和產(chǎn)能嚴重過剩項目用地。實行新增建設用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、批而未用土地、補充耕地任務完成情況掛鉤，在分解下達年度土地利用計劃時，對建設用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當調(diào)減新增建設用地計劃。
大力推進節(jié)約集約用地。實施建設用地總量控制和減量化管理方案，“十三五”時期，全省新增建設用地總量控制在10.28萬公頃以內(nèi)；2020年城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模控制在65.73萬公頃以內(nèi)；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設用地面積下降率不低于22%；開發(fā)區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強度增長15%以上。嚴格執(zhí)行國家供地政策和項目用地標準，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，促進新增建設少占地，尤其是不占或少占耕地、避讓永久基本農(nóng)田。建設項目應在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)選址，嚴格項目用地規(guī)模論證，優(yōu)化用地方案，一般工業(yè)項目應建設多層廠房，鼓勵線性基礎設施并線規(guī)劃和建設。按照“一年一次更新、三年一次全面評價”的要求，從建設用地開發(fā)強度、土地投資強度、綜合效益等方面開展開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評價，評價成果作為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級的重要依據(jù)。采取用地審批與存量土地盤活掛鉤、強化批而未供土地有效利用、推進閑置土地分類處置等措施，加大存量建設用地盤活利用力度，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉產(chǎn)和兼并重組。
三、改進耕地占補平衡管理
落實年度補充耕地任務。為確保全省耕地數(shù)量不減少、質量不降低，補充耕地任務實行指令性管理，每年由省人民政府根據(jù)各地耕地保有量、耕地后備資源、年度各類建設占用耕地情況，綜合確定年度補充耕地任務并分解下達至各設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)，設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)應及時將任務分解下達至縣，落實到具體補充耕地項目。各市、縣人民政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進項目建設，在規(guī)定時間內(nèi)完成補充耕地任務。確實無法自行完成年度補充耕地任務的市、縣，可以有償委托其他市、縣代為完成，具體補償由雙方政府自行協(xié)商。未完成年度補充耕地任務的，在整改完成前，除省及省以上重點建設項目外，暫停受理該地區(qū)非農(nóng)業(yè)建設占用耕地申請。
嚴格落實耕地占補數(shù)量和質量雙平衡。各市、縣人民政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會是落實耕地占補平衡的責任主體，對轄區(qū)耕地占補平衡負總責。建設項目占用耕地按照“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”要求落實耕地占補平衡。各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，建立補充耕地項目庫，分年度有序開展補充耕地工作。加強補充耕地項目的水利灌溉設施和土壤質量建設，土地開發(fā)項目中水源、土壤等立地條件較好的，應盡量開發(fā)成水田和水澆地；土地整理及高標準農(nóng)田建設項目要結合實施土地平整、土壤改良、耕作層表土剝離再利用、旱地改水田提質改造等，減少田塊細碎化程度并提高耕地質量等別。
制定差別化的耕地開墾費和土地整治補助標準。依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地地類、質量狀況等，由省物價局、財政廳會同省國土廳制定差別化的耕地開墾費標準。對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。耕地開墾費由省級征收后，根據(jù)各地耕地占補平衡掛鉤數(shù)量分解下達，專項用于補充耕地。各設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)要建立土地整治補助標準動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)本地耕地及后備資源狀況、工程建設要求和物價指數(shù)變化等，適時調(diào)整土地整治補助標準，保障土地整治項目建設投入。
科學合理利用耕地后備資源大力實施土地整治。在嚴格保護生態(tài)的前提下，科學劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止違規(guī)毀林開墾耕地。各市、縣人民政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會要組織林業(yè)、國土部門，做好林地保護利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的有機銜接，綜合考慮補充耕地和森林植被覆蓋要求，統(tǒng)籌安排耕地、建設用地和生態(tài)用地。各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)應拓展補充耕地途徑，統(tǒng)籌實施土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、舊村復墾、歷史遺留工礦用地復墾等，新增耕地經(jīng)核定并納入土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)后可用于耕地占補平衡。鼓勵各地統(tǒng)籌使用相關資金實施土地整治和高標準農(nóng)田建設。充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作模式、以獎代補等方式，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。
四、推進耕地質量提升和保護
扎實推進高標準農(nóng)田建設。各設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)要按照《福建省高標準農(nóng)田建設規(guī)劃》落實轄區(qū)高標準農(nóng)田建設任務，確保全省“十三五”期間建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田851萬畝。高標準農(nóng)田建設實行“省級監(jiān)督、市級負責、縣級落實”的責任機制，各設區(qū)市人民政府、平潭綜合實驗區(qū)管委會對轄區(qū)高標準農(nóng)田建設負總責，縣級人民政府是高標準農(nóng)田建設的實施主體。建立政府主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農(nóng)田建設，充分調(diào)動各方積極性。各設區(qū)市人民政府、平潭綜合實驗區(qū)管委會要在省級各部門組織實施的高標準農(nóng)田建設相關項目的基礎上，對具備高標準農(nóng)田建設條件的其他專項農(nóng)田建設項目，按照“缺什么、補什么”的原則增加投入，明確具體部門推動落實，完成轄區(qū)高標準農(nóng)田建設任務。要結合《高標準農(nóng)田建設通則》，統(tǒng)一建設標準，根據(jù)項目立地條件將擬建設區(qū)域周邊零星非耕地地塊納入高標準農(nóng)田建設范圍，對具備條件的旱地增加灌溉設施提質改造為水田，并實施土壤改良和地力培肥，增加新增耕地數(shù)量，提高耕地質量等別。高標準農(nóng)田建設項目新增耕地數(shù)量、質量等別提升經(jīng)設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)國土資源主管部門確認、評定后，可用于耕地占補平衡。高標準農(nóng)田建設情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，實行在線監(jiān)管，統(tǒng)一評估考核。
實施耕地質量保護與提升行動。組織實施地力提升“1112”工程，重點實施秸稈還田100萬畝、示范推廣應用商品有機肥100萬畝、種植綠肥100萬畝、測土配方施肥技術2000萬畝次。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。各市、縣人民政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會要全面推進建設占用耕地耕作層表土剝離再利用，剝離后重點用于中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設和土地開發(fā)、復墾，以增加耕作層厚度、改善土壤結構；要督促建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算。
加強耕地質量調(diào)查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質量和耕地產(chǎn)能評價制度，定期對全省耕地質量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價，開展耕地質量年度評價成果更新，動態(tài)掌握全省耕地質量變化情況。完善全省耕地質量監(jiān)測網(wǎng)絡，開展耕地質量年度監(jiān)測成果更新。開展農(nóng)業(yè)地質調(diào)查評價，加強對土壤中有害、有益元素進行調(diào)查、分析研究，為耕地質量等別評定、土地整治和修復等提供科學依據(jù)。
五、健全耕地保護補償機制
全面落實基本農(nóng)田保護激勵機制。除23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣由省級財政給予補助外，其他市、縣及平潭綜合實驗區(qū)應根據(jù)轄區(qū)永久基本農(nóng)田面積，按照每年每畝不低于60元標準，從土地出讓金等資金中統(tǒng)籌安排落實基本農(nóng)田管護補助資金?；巨r(nóng)田管護補助資金原則上每年逐級下達至鄉(xiāng)人民政府，由鄉(xiāng)人民政府直接發(fā)放給負責基本農(nóng)田管護的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶等?；巨r(nóng)田管護責任履行不到位、基本農(nóng)田拋荒的，不得發(fā)放基本農(nóng)田管護補助。各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)應制定資金管理使用辦法，確保資金用于基本農(nóng)田基礎設施管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)。各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)原則上應在轄區(qū)內(nèi)落實耕地占補數(shù)量、質量雙平衡。各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)補充耕地任務難以滿足實際建設占用耕地占補平衡掛鉤需求的，或補充耕地任務超出實際建設占用耕地占補平衡掛鉤需求的，可實行異地有償調(diào)劑。完善補充耕地指標調(diào)劑管理，新增耕地面積、等別及已有耕地的地類變化、等別提升等均應納入補充耕地指標調(diào)劑范疇。省級建立補充耕地指標交易平臺，補充耕地各類指標調(diào)劑均應在補充耕地指標交易平臺上對接，并綜合考慮補充耕地及提質改造成本、資源保護補償和管護費用等因素，按類別實行限價交易。有償委托代為完成年度補充耕地任務或異地有償調(diào)劑補充耕地指標的，實行信息公開制度，調(diào)劑雙方、指標類型、調(diào)劑價格等信息應及時在補充耕地指標交易平臺上公開。指標調(diào)劑收益由縣級人民政府通過預算安排用于耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。支持占用耕地地區(qū)在支付補充耕地指標調(diào)劑費用的基礎上，通過實施產(chǎn)業(yè)轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū)，調(diào)動補充耕地地區(qū)保護耕地的積極性。
六、強化保障措施和監(jiān)管考核
加強組織領導。各設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)要按照本實施意見精神，抓緊研究制定貫徹落實具體方案，強化耕地保護工作責任和保障措施。建立黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責任機制，各級黨委、政府要切實落實耕地保護職責，擔負起主體責任，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保轄區(qū)耕地保護責任目標全面落實；各市、縣人民政府和平潭綜合實驗區(qū)管委會主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關部門按照職責分工履職盡責，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。
加強資金保障。完善財政支農(nóng)政策，新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算后，省級財政要統(tǒng)籌安排新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等資金，優(yōu)先重點支持補充耕地、高標準農(nóng)田建設和災毀耕地復墾等土地整治工作。省級土地整治補助資金根據(jù)土地整治各項建設任務情況及耕地質量建設要求分解下達至各設區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)。按照“以規(guī)劃定任務，以任務定資金，以完成數(shù)量結算”的原則，各市、縣及平潭綜合實驗區(qū)財政部門要在一般公共預算中統(tǒng)籌安排，保障補充耕地、高標準農(nóng)田建設等土地整治任務資金需求，并將耕地保護和土地整治監(jiān)管工作經(jīng)費列入部門預算。以土地整治為平臺，聚合其他涉農(nóng)資金，引導社會資金投入，發(fā)揮資金整體效益，落實耕地保護責任，嚴守耕地紅線、確保糧食安全。
嚴格監(jiān)督檢查。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，利用全天候遙感監(jiān)測成果對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測，加強對土地整治過程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監(jiān)管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數(shù)據(jù)與信息部門共享機制。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制，嚴肅查處土地違法違規(guī)行為。
完善責任目標考核制度。完善耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護情況、高標準農(nóng)田建設任務完成情況、補充耕地任務完成情況、耕地占補平衡落實情況等。各市、縣人民政府和平潭綜合實驗區(qū)管委會要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態(tài)文明建設目標評價考核的重要內(nèi)容。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依規(guī)追究黨政領導責任。
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