遼委發(fā)〔2017〕25號《中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》

中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見




遼委發(fā)〔2017〕25號          2017年7月12日

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措。為深入貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號）精神，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性，現(xiàn)就穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面落實新發(fā)展理念和“四個著力”“三個推進”，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

（二）基本原則

——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

——堅守法律政策底線。堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。

——尊重農(nóng)民群眾意愿。發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

——分類有序推進改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務(wù)，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域取得突破。

——堅持黨的領(lǐng)導。堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位不動搖，加強基層黨組織建設(shè)，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來謀劃和實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)運行，逐步實現(xiàn)共同富裕。

二、全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理

（一）開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。對集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。清產(chǎn)核資結(jié)果要向全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會或者代表大會確認。清產(chǎn)核資結(jié)束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。力爭用兩年左右時間基本完成清產(chǎn)核資。

（二）明確集體資產(chǎn)所有權(quán)。在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

（三）強化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理。加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化。加強農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，特別是基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系的建設(shè)，穩(wěn)定人員隊伍與機構(gòu)，不斷提升人員政策水平和業(yè)務(wù)能力?？h鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)要切實履行工作職責，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織清產(chǎn)核資的業(yè)務(wù)指導和財務(wù)審計監(jiān)督，不斷完善管理手段和管理方法。繼續(xù)開展村干部任期和離任經(jīng)濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)。對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

三、穩(wěn)步開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

（一）有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革應(yīng)主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展。已經(jīng)開展這項改革的村鎮(zhèn)，要總結(jié)經(jīng)驗，健全和完善各種制度，讓農(nóng)民更好地享受到改革成果。全省將在今后2—3年時間內(nèi)，每年在有經(jīng)營性資產(chǎn)且改革基礎(chǔ)條件較好的村鎮(zhèn)中選擇20％左右先行開展試點，再逐年由點及面擴大試點范圍，力爭用5年左右時間基本完成改革。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。對于城鎮(zhèn)化進程較快、已實現(xiàn)“村改居”的地方，提倡不設(shè)置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決。股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控。

（二）確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體經(jīng)濟發(fā)展的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡新老戶、婚嫁婦女、新生人口、現(xiàn)役軍人、大中專學生等各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?？h級政府要組織專門力量，依據(jù)現(xiàn)有法律政策，結(jié)合本地實際，研究制定成員身份確認的指導性意見。

（三）保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利。建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，記載農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，出具股權(quán)證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實處。探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款辦法，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法。及時總結(jié)試點經(jīng)驗，適時在面上推開。

四、積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式

（一）發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社?，F(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動。發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領(lǐng)導下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權(quán)利，嚴格保護集體資產(chǎn)所有權(quán)，防止被虛置。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，要體現(xiàn)集體的維護、管理、運營權(quán)利；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運行管護。

（二）多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；可以利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；可以在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。

（三）引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。鼓勵地方特別是縣鄉(xiāng)依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門設(shè)立的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺，建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易?？h級以上地方政府要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，完善運行機制，實行公開交易，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，在試點基礎(chǔ)上探索支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的有效辦法。

五、切實加強對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)導

（一）強化組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要充分認識農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創(chuàng)新、勇于試驗，又要結(jié)合實際、穩(wěn)步推進。省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作由省委全面深化改革領(lǐng)導小組組織領(lǐng)導，農(nóng)村改革推進組負責推進落實，省政府組織省農(nóng)委等相關(guān)部門具體實施。各市、縣（市、區(qū)）要成立組織領(lǐng)導機構(gòu)，協(xié)調(diào)改革中相關(guān)事項。各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要親自掛帥，承擔領(lǐng)導責任。各地區(qū)要層層分解任務(wù)，落實工作措施，提出具體要求，創(chuàng)造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調(diào)整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩(wěn)定。

（二）精心組織實施。各地區(qū)要及時出臺改革配套方案，明確改革工作任務(wù)、方法步驟，理清部門職責，強化監(jiān)督指導。要加強農(nóng)村經(jīng)營管理部門建設(shè)，保障人員和工作經(jīng)費。各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實承擔起具體指導農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重任，選配有能力有責任心的業(yè)務(wù)骨干，指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。農(nóng)村經(jīng)營管理部門人員要深入基層，加強政策解讀和人員培訓，編寫通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益等行為。注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，與正在推進的有關(guān)改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)。

（三）加大政策支持力度。清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，營造有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策環(huán)境。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔大量農(nóng)村社會公共服務(wù)支出，不同于一般經(jīng)濟組織，其成員按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要落實國家關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動產(chǎn)登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相應(yīng)負擔。完善金融機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地。

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