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天津市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見
津政發(fā)〔2015〕10號
各區(qū)、縣人民政府，各委、局，各直屬單位：
為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，現(xiàn)就我市推進(jìn)政府和社會資本合作提出如下指導(dǎo)意見：
一、充分認(rèn)識推進(jìn)政府和社會資本合作的重要意義
政府和社會資本合作（PPP)模式，是指政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而與社會資本建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與供給效率。推進(jìn)政府和社會資本合作，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的舉措；是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、提升經(jīng)濟(jì)增長動力的要求；是我市搶抓戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇、保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的需要；是防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的手段；是增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力、提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的途徑。
市委將推進(jìn)政府和社會資本合作作為改革重點(diǎn)任務(wù)組織推動。各區(qū)縣、各部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識，集中力量做好推進(jìn)PPP模式政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者以及PPP項目的監(jiān)管者，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，積極穩(wěn)妥推進(jìn)投融資模式改革。
二、準(zhǔn)確把握基本原則
（一）堅持利益共享。政府和社會資本按合同約定分享項目的合理收益。通過創(chuàng)新投融資機(jī)制，最大限度降低融資成本；通過建立科學(xué)、合理的利益分配機(jī)制，保證社會資本獲得必要的投資回報。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運(yùn)作成本，提高資源配置效率。既要充分調(diào)動社會資本的參與積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
（二）堅持風(fēng)險分擔(dān)。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮財政承受能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險等因素，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，政府承擔(dān)法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等宏觀風(fēng)險，社會資本承擔(dān)項目設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險，雙方合理共擔(dān)不可抗力風(fēng)險。政府不得承擔(dān)項目建設(shè)運(yùn)營的兜底責(zé)任。
（三）堅持平等互利。堅持平等意識與合作觀念，保證合同各方的平等主體地位。以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)，兼顧社會公共效益和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。
（四）堅持誠信守約。政府要科學(xué)決策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)和地方保護(hù)；認(rèn)真履約，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，提高誠信經(jīng)營意識。按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則，規(guī)范訂立合同。項目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。
（五）堅持長期合作。適應(yīng)PPP項目建設(shè)運(yùn)營周期較長、投資回報機(jī)制特殊、涉及公眾利益較廣等特點(diǎn)，參與合作的雙方要增強(qiáng)法律意識、契約意識和信用意識，實(shí)現(xiàn)長期、可持續(xù)合作。
三、明確適用范圍及操作模式
（一）項目適用范圍。在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，優(yōu)先選擇定價機(jī)制透明、投資規(guī)模較大、市場化程度較高、需求長期穩(wěn)定、有一定現(xiàn)金流的項目，運(yùn)用PPP模式投資建設(shè)或運(yùn)營。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的項目，積極探索，大膽創(chuàng)新，通過政府購買服務(wù)等方式，增強(qiáng)對社會資本的吸引力。靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項目運(yùn)作效率。
推行PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：灘涂治理、引水灌溉等水利項目，高速公路、地方鐵路、軌道交通等交通項目，城鎮(zhèn)供水、垃圾污水處理、園林綠化等市政公用項目，醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、體育等社會事業(yè)項目，區(qū)域開發(fā)、舊城改造等土地開發(fā)和保障性住房項目。
（二）操作模式選擇。
1．經(jīng)營性項目。對于能夠通過政府核定的經(jīng)營收費(fèi)價格及多種經(jīng)營收入實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營自求平衡、社會資本合理收益的項目，采取BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、BOT+EPC（設(shè)計施工總承包基礎(chǔ)上的BOT）等PPP模式。
2．準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于政府核定的經(jīng)營性收費(fèi)價格不足以彌補(bǔ)項目建設(shè)運(yùn)營成本，需要財政以購買服務(wù)方式對完全成本價格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼的項目，可采取BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）、TOO（移交—擁有—經(jīng)營）等PPP模式。其中，政府應(yīng)當(dāng)投資建設(shè)但經(jīng)營收費(fèi)價格和財政補(bǔ)貼仍不足以覆蓋投資運(yùn)營成本的項目，可通過土地儲備和物業(yè)開發(fā)等資源匹配方式，實(shí)現(xiàn)財務(wù)平衡。
3．非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項目，可采取BOO、委托經(jīng)營、土地綜合開發(fā)等PPP模式。
四、規(guī)范項目管理
（一）項目籌劃。根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，按照項目合理布局、資源有效配置等原則，切實(shí)做好全市PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和培育開發(fā)。市有關(guān)部門、各區(qū)縣籌劃一批適合PPP模式的項目，建立全市PPP項目儲備庫，篩選條件成熟的項目，從財政承受能力和可操作性方面進(jìn)行初步論證。
（二）方案編制。通過論證的項目，由政府授權(quán)的行業(yè)主管部門、運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)作為PPP項目的責(zé)任主體，委托中介機(jī)構(gòu)編制項目實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括投資人資質(zhì)和條件、技術(shù)或服務(wù)要求及標(biāo)準(zhǔn)、期限和范圍、招標(biāo)或要約條件、投資人收益率和價格測算、回報來源和支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等核心內(nèi)容。實(shí)施方案應(yīng)事先征求發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保等部門意見，通過PPP項目聯(lián)審機(jī)制審查。在開展項目前期論證和制定實(shí)施方案階段，應(yīng)對有意向參與項目合作的社會資本開放，廣泛吸納合理建議。
（三）招商洽談。對編制實(shí)施方案的項目，行業(yè)主管部門、區(qū)縣人民政府和平臺公司要開展多渠道招商，向國內(nèi)外有資金實(shí)力和初步合作意愿的大集團(tuán)、大企業(yè)、大機(jī)構(gòu)推介，框定意向投資者，進(jìn)一步洽談并完善實(shí)施方案。發(fā)展改革、財政部門牽頭，組織一批大型基金、銀行、保險、國內(nèi)外投資公司等機(jī)構(gòu)，做好PPP項目融資方案和資金供需對接工作。
（四）選定合作伙伴。項目實(shí)施方案審查通過后，項目責(zé)任主體按照招投標(biāo)、政府采購、特許經(jīng)營等方面的法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等多種方式，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選定誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。
（五）項目實(shí)施。項目責(zé)任主體和社會資本依法簽訂項目合同，社會資本依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)參股項目公司。項目公司按照合同約定，履行項目建設(shè)、運(yùn)營等職能，切實(shí)組織好工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量。在項目運(yùn)營期間，提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù)。
（六）退出和移交機(jī)制。項目責(zé)任主體要與社會資本明確協(xié)商機(jī)制和退出路徑。合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項目提前終止，項目責(zé)任主體要及時接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行、公共利益不受損害。合作期滿后，按照合同約定的移交形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。
五、完善監(jiān)管制度
（一）加強(qiáng)合同管理。項目責(zé)任主體和社會資本依法簽訂的項目合同，應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。在合同制定過程中，參照國家發(fā)展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，引入第三方中介機(jī)構(gòu)和法律顧問開展評估、參與討論，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
（二）規(guī)范項目審查。發(fā)展改革、財政部門會同行業(yè)主管部門建立PPP項目聯(lián)審機(jī)制。按照一事一議的方式，從項目建設(shè)的必要性、PPP模式的合規(guī)性和適用性、財政承受能力以及價格合理性等方面，對初步確定合作伙伴的項目，逐個審查項目實(shí)施方案，審查結(jié)果報市人民政府審定。通過審查的項目，項目責(zé)任主體負(fù)責(zé)項目招商洽談、簽約實(shí)施等具體操作。各區(qū)縣參照市級項目審查機(jī)制制定具體辦法，規(guī)范操作。
（三）規(guī)范招投標(biāo)管理。充分發(fā)揮工程招投標(biāo)交易中心、政府采購中心、土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所等交易場所的作用，對PPP項目引入的社會資本，按項目屬性分類進(jìn)入上述交易場所公開、公平、公正競價操作。統(tǒng)一制定交易流程、交易規(guī)則、監(jiān)管辦法，行政監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督。
（四）全程監(jiān)管和績效評價。加強(qiáng)對項目建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共利益，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。加強(qiáng)項目建設(shè)造價和運(yùn)營成本監(jiān)管，開展全過程跟蹤審計。加強(qiáng)項目賬戶監(jiān)管。加強(qiáng)績效評價，建立并完善正常規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險管控機(jī)制。發(fā)展改革、財政部門牽頭，引入第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、公眾滿意度以及資金使用效率等進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果向社會公開，作為調(diào)整價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼以及合作期限等的參考依據(jù)。項目實(shí)施結(jié)束后，對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進(jìn)行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。
六、強(qiáng)化組織保障
（一）健全工作機(jī)制。在市委領(lǐng)導(dǎo)下，建立分管副市長牽頭，市發(fā)展改革委、市財政局、市規(guī)劃局、市國土房管局、市建委、市交通運(yùn)輸委、市國資委、市金融局和各區(qū)縣按分工組織實(shí)施的全市推進(jìn)政府和社會資本合作工作機(jī)制，具體負(fù)責(zé)政策制定、項目選擇、方案審查和組織協(xié)調(diào)等工作。按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，建立部門聯(lián)席會議等制度，定期或不定期研究重大事項，部門之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，密切配合，形成工作合力。
（二）完善政策措施。貫徹落實(shí)國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見及政策措施，建立健全有利于促進(jìn)本市PPP模式推行的政策體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善價格形成機(jī)制和財政支持措施，營造公開透明的政策環(huán)境。鼓勵金融機(jī)構(gòu)提供綜合金融服務(wù)，靈活運(yùn)用銀行貸款、基金、債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)、多元可持續(xù)的PPP模式資金保障機(jī)制。
（三）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。發(fā)展改革、財政部門牽頭，會同有關(guān)部門，定期召開專題研討會，做好政策發(fā)布，組織供需對接。充分發(fā)揮“外腦”作用，聘請專家對市相關(guān)部門、平臺公司和區(qū)縣進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培育專業(yè)隊伍和人才。培育和引導(dǎo)各類專業(yè)機(jī)構(gòu)在PPP項目資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項目融資等方面發(fā)揮積極作用，提高項目決策科學(xué)性、項目管理專業(yè)水平和項目合作成功率。
（四）穩(wěn)妥推進(jìn)改革。穩(wěn)步有序推進(jìn)全市投融資模式改革工作，在高速公路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域開發(fā)、社會事業(yè)等領(lǐng)域，選擇一批適宜的PPP項目開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后全面推開。
天津市人民政府
2015年5月21日
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