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江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革實施方案的通知
蘇政辦發(fā)〔2024〕15號
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革的實施方案》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
江蘇省人民政府辦公廳
2024年4月3日
關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革的實施方案
根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號）要求，為完善我省財政管理體制，制定本實施方案。
一、完善省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分
（一）規(guī)范推進省以下財政事權(quán)劃分。
1．按照國家統(tǒng)一部署，結(jié)合我省實際加快推進省以下各級財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省、市（設(shè)區(qū)市，下同）、縣（含縣級市，下同）各級財政事權(quán)。對我省已出臺的基本公共服務(wù)等10個領(lǐng)域改革方案認真落實并適時完善。
2．適度強化省級財政事權(quán)，將省高速公路、鐵路等相關(guān)專項規(guī)劃，全省性、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃等全局性、外溢性、重要性較強的事項劃分為省級財政事權(quán)。
3．將社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等受益范圍地域性強、由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)事項劃分為市縣財政事權(quán)。逐步規(guī)范省與市縣共同財政事權(quán)，避免職責(zé)不清。
（二）清晰界定省以下財政支出責(zé)任。
4．按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，在政府間財政事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，合理確定省、市、縣各級財政支出責(zé)任。省級財政事權(quán)由省政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣財政事權(quán)由市縣政府承擔(dān)支出責(zé)任。
5．明晰共同財政事權(quán)支出責(zé)任，區(qū)分情況采用按比例、按項目、按標準定額補助等分擔(dān)方式。按照減輕基層負擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣財政支出責(zé)任。
6．對基本公共服務(wù)等領(lǐng)域體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及統(tǒng)一市場和要素流動的共同財政事權(quán)，逐步推動制定保障標準，省與市縣按比例差別化分擔(dān)支出責(zé)任。分擔(dān)比例根據(jù)市縣人均財力水平等指標分檔確定，并向經(jīng)濟薄弱地區(qū)傾斜。研究逐步推進同一地區(qū)不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一，原則上省不確定市對區(qū)的分擔(dān)比例。
（三）動態(tài)調(diào)整省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
7．根據(jù)國家統(tǒng)一部署和相關(guān)領(lǐng)域事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機構(gòu)職能調(diào)整等實際，動態(tài)調(diào)整省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政自給率變化、支出成本差異等情況，動態(tài)調(diào)整共同財政事權(quán)省與市縣支出責(zé)任分擔(dān)比例。
二、理順省與市縣政府間收入關(guān)系
（四）穩(wěn)步推進收入劃分。
8．參照稅種屬性并結(jié)合我省實際，將中央財政分配我省的總分機構(gòu)企業(yè)所得稅等收入繼續(xù)作為省級收入，金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入作為省級收入或在市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，原則上不再按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。
9．根據(jù)省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、省內(nèi)區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展、財政收入分布和規(guī)模、財政收支均衡度等情況，適時穩(wěn)步調(diào)整省與市縣收入劃分。將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例，將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣分享較高比例。
10．省各有關(guān)部門不得違反規(guī)定在財政體制外集中財政收入，現(xiàn)行體制外集中政策要盡快清理取消，原已規(guī)定期限且不宜提前取消的，政策到期后不再延續(xù)。
（五）規(guī)范收入分享方式。
11．結(jié)合我省經(jīng)濟社會發(fā)展需要，適時調(diào)整省與市縣稅收收入分享方式，將“增量集中”調(diào)整為“按比例直接分享”。逐步統(tǒng)一省與市縣非稅收入的分享方式。除國家另有規(guī)定外，不得出臺各類區(qū)域的財政收入全返或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。嚴格落實減稅降費及退稅緩費政策，結(jié)合稅源實際合理編制收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。
（六）增強省級調(diào)控能力。
12．結(jié)合省級財政支出責(zé)任、區(qū)域間均衡度、中央對地方轉(zhuǎn)移支付、基層“三保”等因素，適度增強省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。省級財力增量原則上主要用于省對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付，推動蘇北、蘇中、蘇南區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。
13．根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，逐步完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力。
（七）動態(tài)調(diào)整收入劃分。
14．探索建立省內(nèi)區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估。在保持省與市縣財力格局總體穩(wěn)定前提下，動態(tài)調(diào)整完善相關(guān)收入劃分，通過合理調(diào)整收入分享方式或分享比例等辦法，促進區(qū)域間均衡發(fā)展。省與市縣財政體制調(diào)整涉及的收支劃分和上解等具體辦法，報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
三、完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度
（八）優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付管理。
15．一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于均衡區(qū)域間基本財力配置，不指定具體支出用途，由市縣政府統(tǒng)籌使用，重點向經(jīng)濟薄弱地區(qū)、基層縣區(qū)、革命老區(qū)以及擔(dān)負生態(tài)保護、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，促進財力分布更加均衡。
16．省級財政結(jié)合財力情況，建立一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長機制，結(jié)合均衡區(qū)域間財力需要，逐步提高省對市縣均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
（九）完善共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理。
17．共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財政事權(quán)支出責(zé)任。根據(jù)基本公共服務(wù)保障標準、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策目標和財力可能，足額安排省對市縣共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。市縣政府要確保上級撥付的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財政事權(quán)。
18．根據(jù)國家統(tǒng)一部署，結(jié)合我省重大民生政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制要求，建立與基本公共服務(wù)項目相銜接的民生支出清單管理制度，在教育、醫(yī)療保障、民政、社會保障等領(lǐng)域先行開展，并逐步擴大范圍。建立民生政策備案制度，在確保國家和省定標準落實到位、財力可承受前提下，市縣可出臺新的民生政策，并按程序報上級備案。
19．共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列一般性轉(zhuǎn)移支付，探索推動同一領(lǐng)域上級轉(zhuǎn)移支付資金和本級財力統(tǒng)籌安排使用。
（十）加強專項轉(zhuǎn)移支付管理。
20．專項轉(zhuǎn)移支付用于保障重大部署落實和辦理特定事項，資金定向精準使用，強化對下級政府的激勵引導(dǎo)。除國家另有規(guī)定外，不得用于補助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，以及樓堂館所等國家明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。
21．建立專項轉(zhuǎn)移支付評估調(diào)整機制，強化評估結(jié)果應(yīng)用，嚴控新增項目和資金規(guī)模，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目，逐步退出市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域。
（十一）健全轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理機制。
22．落實黨政機關(guān)習(xí)慣過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約、節(jié)用裕民原則，不斷完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強基層公共服務(wù)保障能力，落實中央和省重大決策部署。
23．嚴格各類轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件和決策程序，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。對支持同一戰(zhàn)略、同一領(lǐng)域、同一行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，加強統(tǒng)籌、協(xié)同實施。
24．根據(jù)省內(nèi)區(qū)域間均衡度等變化，及時調(diào)整完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，按照規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付管理辦法，主要采用因素法或項目法分配轉(zhuǎn)移支付資金。采用因素法時，應(yīng)當(dāng)選擇與財政收支政策和對應(yīng)事項有較強相關(guān)性的因素，賦予不同因素相應(yīng)權(quán)重或標準，并結(jié)合實際運用財政困難程度、支出成本差異、績效評價結(jié)果等系數(shù)加以調(diào)節(jié)，采取公式化方式測算，體現(xiàn)明確的政策導(dǎo)向和支持重點。采用項目法時，應(yīng)遵循公平、公正、公開的原則，結(jié)合實際采取競爭性評審等方式，按照規(guī)范程序分配下達。
25．健全財政資金直達機制，將與中央財政直達資金對應(yīng)的地方財政資金納入直達范圍，加快資金分配下達使用，加強資金管理和監(jiān)控，根據(jù)輕重緩急和項目實際進度統(tǒng)籌安排支出，更好發(fā)揮惠企利民作用。
26．強化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用監(jiān)管，加強資金績效管理和監(jiān)督，探索建立以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為重點的后評價制度，將績效評價、后評價結(jié)果、財會監(jiān)督結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進管理的重要依據(jù)。
四、加強地方政府債務(wù)管理
（十二）明確分級管理責(zé)任。
27．根據(jù)國家規(guī)定，堅持省委、省政府對全省債務(wù)風(fēng)險負總責(zé)，抓好高風(fēng)險市縣債務(wù)風(fēng)險處置工作。省以下各級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限各負其責(zé)。積極穩(wěn)妥防范化解債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制增量，穩(wěn)妥處置存量，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險底線。
28．加強開發(fā)區(qū)（含新區(qū)、園區(qū)等，下同）的債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機關(guān)舉債融資約束，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險。
（十三）健全地方政府依法適度舉債機制。
29．合理適度申報年度新增地方政府債務(wù)限額需求，一般債務(wù)限額與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配。加強專項債券項目合規(guī)性審核和風(fēng)險把控，認真落實國家關(guān)于地方政府專項債券投向領(lǐng)域有關(guān)規(guī)定，進一步強化專項債券項目源頭把關(guān)，在專項債券項目儲備、發(fā)行安排等工作中嚴格執(zhí)行投向領(lǐng)域和禁止類項目清單。專項債券必須用于有一定收益的公益性建設(shè)項目，期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入應(yīng)當(dāng)及時足額繳入國庫，保障專項債券到期本息償付。建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡。依法落實到期法定債務(wù)償還責(zé)任。
30．嚴格落實違規(guī)使用地方政府專項債券處理處罰機制，對專項債券使用管理問題突出的地區(qū)，采取扣減新增專項債務(wù)限額、暫停發(fā)行使用專項債券、收回閑置專項債券資金等措施進行處理處罰，并適時公布負面典型案例。
五、規(guī)范市縣財政管理
（十四）優(yōu)化市與區(qū)、縣與鄉(xiāng)財政管理體制。
31．市縣政府在劃分財政事權(quán)時，要加強自身在維護統(tǒng)一市場、推動區(qū)域發(fā)展等方面的財政事權(quán)。市要加強統(tǒng)籌，適當(dāng)上移支出責(zé)任，在分配省補資金和安排自有資金時，向涉農(nóng)區(qū)重點傾斜。市縣政府確需委托下級履行的財政事權(quán)，需足額安排資金，不得以考核評比、下達任務(wù)、要求配套等任何形式，變相增加或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
32．市縣政府要穩(wěn)步推進收入劃分改革，逐步規(guī)范市與區(qū)、縣與鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)、街道等，下同）收入分享方式，同一稅費收入在市與區(qū)、縣與鄉(xiāng)之間的歸屬和分享比例3年內(nèi)逐步統(tǒng)一。
33．市縣政府要進一步健全完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強下級政府基本公共服務(wù)保障能力，下級政府要將上級轉(zhuǎn)移支付和自有財力優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，承擔(dān)基本公共服務(wù)的組織落實責(zé)任。
34．各市不得在省管縣財政體制之外集中縣財政收入或增加縣支出責(zé)任。各市自行要求所轄縣提高民生政策保障標準的，要充分征求意見，并按省重大民生政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制規(guī)定給予縣20%以上提標補助。
35．市與區(qū)、縣與鄉(xiāng)財政體制調(diào)整涉及的收支劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)征求省財政廳意見，并依法報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
（十五）規(guī)范開發(fā)區(qū)財政管理體制。
36．未單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)政府的部門預(yù)決算并單獨列示。單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實行獨立的財政管理體制，預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)政府的預(yù)決算并單獨列示。各地在依法依規(guī)的前提下，可結(jié)合本地實際探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財政管理體制模式，更好調(diào)動各方積極性。各地應(yīng)規(guī)范開發(fā)區(qū)財政管理，明確開發(fā)區(qū)財政體制和預(yù)決算管理等事項，報省財政廳備案。
（十六）強化縣級“三保”保障機制。
37．建立縣級（縣、縣級市、區(qū)，下同）基本財力長效保障機制，堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責(zé)任?？h級是“三保”保障主體，要統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付和自有財力，立足自身兜牢“三保”底線。市要對區(qū)“三保”兜底負責(zé)，按照省直管縣財政管理體制的要求，繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要職責(zé)，對縣“三保”加強督促管理和支持幫扶，與縣責(zé)任共擔(dān)，及早處置風(fēng)險隱患，切實防范風(fēng)險蔓延和上移。省級加大對市縣特別是困難地區(qū)的支持力度。
38．建立健全事前審核、事中監(jiān)控、事后處置的工作機制。實施縣級“三保”預(yù)算審核制度，縣預(yù)算直接報省級審核，區(qū)預(yù)算由市匯總初審后報省級審核；硬化“三保”預(yù)算執(zhí)行約束，科學(xué)精準調(diào)度庫款，堅持“三保”支出在財政支出中的優(yōu)先順序；加強財政運行監(jiān)測，動態(tài)分析研判縣級財政運行狀況，加強“三保”風(fēng)險防范和應(yīng)急處置，確?；鶎?ldquo;三保”不出任何問題。
（十七）推動鄉(xiāng)財縣管提質(zhì)增效。
39．縣級政府要統(tǒng)籌所轄鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，明確鄉(xiāng)財政管理機構(gòu)，理順縣與鄉(xiāng)財政管理體制，加強機構(gòu)和人員編制保障，確保有效履行鄉(xiāng)財政管理職能。結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)財政工作職能，強化縣級財政對鄉(xiāng)財政在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國有資產(chǎn)、隊伍建設(shè)等方面的監(jiān)督和管理，切實提高鄉(xiāng)財政管理水平。
40．縣級政府要加強對財力薄弱鄉(xiāng)的支出保障，加大對農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度，防范化解鄉(xiāng)財政運行風(fēng)險。將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)全部納入“鄉(xiāng)財縣管”范圍，加強人員統(tǒng)一管理和業(yè)務(wù)能力提升，促進鄉(xiāng)財政收支平衡和平穩(wěn)運行。
（十八）增強基層財政可持續(xù)能力。
41．各地各部門要堅持把習(xí)慣過緊日子作為常態(tài)化要求，用黨政機關(guān)“緊日子”助力人民“好日子”。要加強財政收支管理，嚴控一般性支出，切實把寶貴資金用在發(fā)展緊要處、民生急需上。要科學(xué)規(guī)劃實施重大投資項目，嚴禁脫離實際、超越經(jīng)濟發(fā)展水平搞建設(shè)，嚴禁急功近利、寅吃卯糧違規(guī)舉債上項目。
42．各級政府要把財政更可持續(xù)擺在突出位置。出臺涉及增加財政支出的重大政策和實施重大政府投資項目前，按規(guī)定進行財政承受能力評估。除國家和省統(tǒng)一要求以及共同財政事權(quán)下級政府應(yīng)負擔(dān)部分外，上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。加強跨年度預(yù)算平衡，對中長期支出事項、跨年度項目等納入中期財政規(guī)劃管理，與年度預(yù)算加強銜接。落實重大民生政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動民生支出與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與財力狀況相匹配、與實施條件相適應(yīng)。
各地各有關(guān)部門要充分認識進一步推進省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署和省委、省政府工作要求上來，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，堅決做到“兩個維護”，精心組織、周密安排，穩(wěn)步推進各項改革。各市、縣人民政府要認真抓好貫徹落實，推動各項改革任務(wù)落地見效。省財政廳等有關(guān)部門要加強對市縣的指導(dǎo)督促，確保各項改革任務(wù)取得實效。
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