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江西省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革實施方案的通知
贛府廳發(fā)〔2024〕1號
各市、縣（區(qū)）人民政府，省政府各部門：
《關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革的實施方案》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。
江西省人民政府辦公廳
2024年1月19日
關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革的實施方案
為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號）精神，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，進一步健全省以下財政體制，制定本實施方案。
一、總體要求
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神和習(xí)近平總書記考察江西重要講話精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，按照深化財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的總體要求，注重體制的全面規(guī)范、激勵相容，平穩(wěn)有序調(diào)整增量、優(yōu)化存量，在分稅制的原則框架內(nèi)，進一步理順省以下政府間財政關(guān)系，力爭到2025年基本建立健全權(quán)責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，為打造“三大高地”、實施“五大戰(zhàn)略”，奮力譜寫中國式現(xiàn)代化的江西篇章提供堅實財政保障。
二、完善省與市縣政府間財政關(guān)系
（一）合理劃分省與市縣財政事權(quán)。深入推進省與市縣財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級財政事權(quán)。
1．將全省性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等體現(xiàn)省級調(diào)控管理的重大事務(wù)確定為省級財政事權(quán)。將直接面向基層、與常住人口密切相關(guān)、由基層政府提供更為便捷有效的事務(wù)確定為市縣財政事權(quán)。將主要基本公共服務(wù)事項以及受益范圍跨市縣、信息處理相對復(fù)雜、外部性較強的事務(wù)主要確定為省與市縣共同財政事權(quán)。
2．適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風險等方面的省級財政事權(quán)。將社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理、高標準農(nóng)田建后管護等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。
（二）清晰界定省與市縣財政支出責任。按照省與市縣政府間財政事權(quán)劃分，合理確定省與市縣財政承擔的支出責任，并根據(jù)事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機構(gòu)職能調(diào)整等客觀實際適時動態(tài)調(diào)整。
1．省級財政事權(quán)由省級政府承擔支出責任，省級確需委托市縣履行的財政事權(quán)，應(yīng)當足額安排轉(zhuǎn)移支付資金。除黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一要求以及共同財政事權(quán)地方應(yīng)負擔的支出責任部分外，省直各部門不得以考核評比、下達任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加市縣級支出責任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責任。
2．市縣財政事權(quán)由市縣級政府承擔支出責任，確有必要的，省級可通過專項轉(zhuǎn)移支付予以階段性支持引導(dǎo)，并根據(jù)任務(wù)推進情況逐步退出。
3．省與市縣共同財政事權(quán)應(yīng)逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，并按照減輕基層負擔、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政困難程度、支出成本等，差別化確定市縣級財政支出責任。建立健全基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)保障標準，按比例分擔支出責任。除另有規(guī)定外，省與市縣原則上按照3∶7（其中西部政策延伸縣為4∶6）分擔，并逐步推進實現(xiàn)同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責任分擔比例統(tǒng)一。
（三）強化省級部分財政事權(quán)支出責任。
1．加大教育領(lǐng)域投入。支持教育強省建設(shè)，加快構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系。強化義務(wù)教育經(jīng)費保障，對國家統(tǒng)一出臺的調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資政策，省級對市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師調(diào)資所需支出全額補助；對市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師正常增加薪級工資，省級按照30%（其中西部政策延伸縣按照40%）補助；義務(wù)教育教師其他收入待遇按照原渠道予以足額保障。加大特殊教育省級投入保障。
2．強化科技創(chuàng)新投入保障。深化省級財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，加大國家級和省級重大科技創(chuàng)新平臺投入，重點支持重大科技研發(fā)專項、科技人才隊伍建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和科技合作，激發(fā)創(chuàng)新動能。增加基礎(chǔ)研究投入，實施競爭性和穩(wěn)定性相結(jié)合的支持方式。設(shè)立職業(yè)早期青年科技人才培養(yǎng)專項資金，穩(wěn)定省屬本科高校、科研院所青年科技人才的科研經(jīng)費保障。
3．增強社會保險省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。貫徹落實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，穩(wěn)妥推動基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌，穩(wěn)步提高實際繳費人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比率和平均繳費工資占單位就業(yè)人員平均工資的比率。加快完善失業(yè)保險和工傷保險省級統(tǒng)籌制度。
4．加大糧食安全和耕地保護支持力度。支持將永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，對地方財政建設(shè)投入部分，省級承擔主要支出責任。建立健全產(chǎn)糧縣利益補償機制。建立省級種業(yè)振興財政穩(wěn)定支持機制。加大農(nóng)機購置與應(yīng)用補貼力度，按規(guī)定落實省級支出責任。
5．加強國土空間規(guī)劃管制和重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌調(diào)控。加強全省性、跨區(qū)域國土空間規(guī)劃及用途管制省級財政事權(quán)保障，在分配相關(guān)轉(zhuǎn)移支付時強化“三區(qū)三線”劃定成果運用。對高速鐵路、高速公路、民航、水運、水利、油氣管道、大數(shù)據(jù)中心等跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施，省級加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃建設(shè)。
6．加強重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理。加大重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償力度，支持重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，推動構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。堅持“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，支持長江經(jīng)濟帶綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。建立健全生態(tài)補償資金分配與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果、資金使用績效及生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果掛鉤機制。
（四）健全科學(xué)明晰的省與市縣收入劃分體系。
1．合理確定稅收收入劃分范圍和分享比例。將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例。將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、天然氣管網(wǎng)、高速公路等領(lǐng)域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估，作為收入劃分調(diào)整依據(jù)。
2．保持省與市縣財政收入劃分格局總體穩(wěn)定。省與市縣按照3∶7比例分享增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的地方所得部分和環(huán)境保護稅；鐵路運輸企業(yè)稅費收入由省與設(shè)區(qū)市按照3∶7比例分享，70%部分按照鐵路里程覆蓋率、客運量、站點數(shù)、常住人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值在設(shè)區(qū)市之間分配。其他地方稅收歸屬市縣。今后中央新下劃以及新開征的稅種地方所得部分，省與市縣原則上均按3∶7比例分享。完善省以下增值稅留抵退稅退庫和分擔機制。穩(wěn)步推進省與市縣共享的非稅收入實行分級入庫，適時研究推出省與市縣非稅收入劃分方式改革。
3．建立市縣財政收入弄虛作假行為懲戒機制。結(jié)合稅源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，及時足額按照規(guī)定的預(yù)算科目、預(yù)算級次上繳國庫或退庫。今后凡發(fā)生財政收入虛收空轉(zhuǎn)、亂收亂罰亂攤派問題，或者將應(yīng)作為共享收入繳庫的收入項目采取調(diào)入、竄用其他不共享收入科目入庫，以及坐收坐支等方式規(guī)避省級分享的，一經(jīng)查實，除涉及市縣按規(guī)定整改外，省級按涉及金額的30%進行懲處，由設(shè)區(qū)市通過辦理收入調(diào)庫方式上繳省金庫。
三、推進設(shè)區(qū)市與所屬縣區(qū)財政體制改革
（五）深化市與縣區(qū)財政事權(quán)和支出責任劃分改革。
1．規(guī)范市與縣區(qū)財政事權(quán)劃分。根據(jù)財政事權(quán)劃分的基本原則，進一步理順市本級與所轄縣區(qū)，市本級與所轄開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、風景名勝區(qū)等各類功能區(qū)在市政建設(shè)、社會管理等方面的財政事權(quán)劃分，清晰反映各級支出責任，避免財政事權(quán)錯配造成職能和管理的越位或缺位。
2．有效落實共同財政事權(quán)支出責任。各設(shè)區(qū)市要根據(jù)市以下財政事權(quán)和收入劃分，合理確定市與所轄縣區(qū)應(yīng)承擔的支出責任。對其中按比例負擔的，市級承擔的支出責任原則上不低于主體稅種分享比例。下級政府要確保上級補助和本級安排的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部用于履行相應(yīng)財政事權(quán)。
（六）推進市與縣區(qū)收入劃分改革。
1．合理劃分市縣財政收入。逐步規(guī)范設(shè)區(qū)市本級與所轄縣區(qū)之間的收入關(guān)系。稅收收入應(yīng)在設(shè)區(qū)市本級與所轄縣區(qū)之間進行明確劃分，對主體稅種逐步實行按比例分享，結(jié)合稅種屬性、稅基分布、收入規(guī)模、縣區(qū)間均衡度等因素，合理確定分享比例。縣區(qū)間資源分布不均的地區(qū)，設(shè)區(qū)市本級可參與資源稅收入分享。對非稅收入，可逐步采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式加以規(guī)范。各設(shè)區(qū)市2025年前應(yīng)實現(xiàn)轄內(nèi)同一稅費收入在市與所轄區(qū)之間、市與所轄縣之間、市與所轄功能區(qū)之間的歸屬和分享比例相統(tǒng)一。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，各設(shè)區(qū)市2025年前應(yīng)逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入，以及通過上下級財力結(jié)算劃分收入的做法。理順稅收征管機制，跨行政區(qū)的功能區(qū)稅收征管工作劃歸一個稅務(wù)機構(gòu)。
2．增強財政體制的嚴肅性。除國家另有規(guī)定外，各市縣2025年前應(yīng)逐步取消對所轄開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、風景名勝區(qū)等各類功能區(qū)以及特定行業(yè)、企業(yè)的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步清理不當干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策，已經(jīng)出臺的沒有執(zhí)行期限應(yīng)按規(guī)定程序?qū)徟蟠_定執(zhí)行期限，執(zhí)行期滿后一律停止執(zhí)行。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤，單位正常履職所需經(jīng)費由同級財政按照預(yù)算管理規(guī)定予以足額保障。
（七）嚴格各類功能區(qū)預(yù)決算管理。單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、風景名勝區(qū)等各類功能區(qū)，參照實行獨立財政管理體制，執(zhí)行規(guī)范的收入劃分、財政事權(quán)和支出責任劃分體制，其預(yù)決算納入同級政府或設(shè)立該功能區(qū)政府的預(yù)決算并單獨列示。未單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的功能區(qū)，其預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府或設(shè)立該功能區(qū)政府的部門預(yù)決算并單獨列示。各地區(qū)在依法依規(guī)前提下，可結(jié)合實際探索創(chuàng)新各類功能區(qū)財政管理體制模式，更好調(diào)動各方面積極性。
四、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度
（八）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。以“兜底線、促均衡、保重點”為目標，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化縱向、橫向財力格局，增強基層公共服務(wù)保障能力。建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，重點向革命老區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，以及擔負國家安全、生態(tài)保護、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責的重要功能區(qū)域傾斜。各設(shè)區(qū)市要建立市本級對縣區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付機制，縮小縣區(qū)間財力差距。根據(jù)基本公共服務(wù)保障標準、支出責任分擔比例、人口規(guī)模等，足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，確保共同財政事權(quán)履行到位。實施專項資金清單化管理，合理控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和項目數(shù)量，逐步退出市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。
（九）科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。貫徹過緊日子要求，堅持勤儉節(jié)約的原則，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。采用因素法分配的，應(yīng)選擇與財政收支政策有較強相關(guān)性的因素，賦予其相應(yīng)權(quán)重或標準，并結(jié)合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結(jié)果等系數(shù)加以調(diào)節(jié)，采取公式化方式測算。確需以項目法分配下達的轉(zhuǎn)移支付，要遵循公平、公正、公開的原則，結(jié)合實際采取競爭性評審等方式，按照規(guī)范程序分配。轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)與下級政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，充分考慮下級政府努力程度，強化激勵約束。
（十）加強轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理。厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位，嚴格設(shè)立條件和決策程序，建立健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和清理退出機制。根據(jù)區(qū)域間均衡度變化和績效評價結(jié)果，及時調(diào)整完善各類轉(zhuǎn)移支付資金分配方法。對共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，實行一個項目、一個資金管理辦法、一套績效評價指標的管理模式。探索建立以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項資金為重點的后評價制度。強化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用監(jiān)管，科學(xué)高效、規(guī)范合理用好資金。健全財政資金常態(tài)化直達機制，將與中央財政直達資金對應(yīng)的地方財政資金全部納入直達范圍。
五、規(guī)范和改進省以下財政管理
（十一）加強地方政府債務(wù)管理。
1．積極化解地方政府債務(wù)風險。省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風險負總責，市縣黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限落實主體責任。嚴格執(zhí)行隱性債務(wù)化債方案，通過盤活各類資源資產(chǎn)資金等方式及時償還到期債務(wù)，降低債務(wù)風險。有序推進法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管。推進政府融資平臺轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級。對單獨設(shè)立財政管理機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，探索建立政府債務(wù)風險評價機制，合理控制政府債務(wù)規(guī)模。
2．加強地方政府債券管理。一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項目收益等相匹配，促進融資規(guī)模與項目收益相平衡。加強債券項目庫建設(shè)和管理，科學(xué)編制專項債券項目收益平衡方案。及時足額將專項債券項目對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入繳入國庫，保障專項債券本息償付。嚴格執(zhí)行專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單和違規(guī)使用專項債券處理處罰機制。
（十二）兜牢基層“三保”底線。
1．分級落實“三保”責任。堅持縣級為主、市級幫扶，按照省級對縣市兜底、市級對市轄區(qū)及所屬功能區(qū)兜底要求，全面落實基層“三保”責任，建立縣級財力長效保障機制。縣級要落實主體責任，縣級黨委、政府要專題研究“三保”工作，足額編制“三保”支出預(yù)算，確保“三保”支出在財政支出中的優(yōu)先順序，不得超出財政承受能力上項目；按規(guī)定設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)備費，增強抗風險能力。市級要認真履行對所轄區(qū)及功能區(qū)的屬地管理和“三保”幫扶責任，在財力補助、資金調(diào)度等方面向困難地區(qū)傾斜。省級將“三保”工作納入市縣黨委和政府綜合考評體系，推動財力下沉，規(guī)范縣級財政“三保”資金專戶管理。
2．加強“三保”監(jiān)測及問題處置。建立健全縣區(qū)財政運行全覆蓋監(jiān)控系統(tǒng)，對重點縣區(qū)按照“一縣一策”落實風險處置預(yù)案，實行動態(tài)管理、精準施策。市縣政府應(yīng)當建立縣級“三保”風險事件報告制度，發(fā)生突發(fā)或重大風險情況，要迅速響應(yīng)、妥善處理、化解風險，并及時向上級報告，必要時應(yīng)采取壓縮非重點非剛性政府投資及開支項目、處置政府資產(chǎn)、清理編外人員等方式應(yīng)對。對風險處置不力造成嚴重后果的地方，要依規(guī)依紀依法追責問責。
（十三）夯實財政管理基礎(chǔ)。
1．完善省直管縣財政管理。健全“一級抓一級、一級管一級”機制，鞏固完善省直管縣財政體制成果。更好調(diào)動市級發(fā)展能動性，除省級財力性轉(zhuǎn)移支付和直達資金由省級直接辦理到縣市外，其他轉(zhuǎn)移支付資金和新增政府債務(wù)限額分配、下達及對應(yīng)的庫款調(diào)度等原則上均通過設(shè)區(qū)市辦理。除中央和省委、省政府另有要求外，對按因素法分配的轉(zhuǎn)移支付，省直部門原則上不對設(shè)區(qū)市下達任務(wù)清單，確需下達的應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移支付同步下達，不得變相將預(yù)期性任務(wù)作為約束性要求管理。設(shè)區(qū)市要發(fā)揮就近優(yōu)勢，加大對縣區(qū)的監(jiān)督、指導(dǎo)和幫扶力度。
2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。設(shè)區(qū)市黨委、政府應(yīng)結(jié)合實際，調(diào)整優(yōu)化本地區(qū)鄉(xiāng)財縣管管理體制，原則上由縣級財政部門結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行預(yù)算統(tǒng)編、賬戶統(tǒng)管、資金統(tǒng)收統(tǒng)付的模式。加強財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險，加大對農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，落實不相容崗位分離原則，配齊專職人員并保持穩(wěn)定，原則上應(yīng)分設(shè)工作主要負責人、賬戶管理、財政出納、會計核算、監(jiān)督管理等崗位。設(shè)區(qū)市財政部門應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財會監(jiān)督。縣級財政部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的監(jiān)督指導(dǎo)和績效評價，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作主要負責人履職情況進行監(jiān)督，定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動交流輪崗，必要時可派駐專員實行常態(tài)化監(jiān)管?？h級審計部門應(yīng)定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計。
各地各有關(guān)部門要充分認識進一步深化省以下財政體制改革的重要意義，主動謀劃，精心組織，穩(wěn)妥推進，確保各項任務(wù)落地見效。設(shè)區(qū)市政府應(yīng)在2024年底前制定本地改革實施方案，明確時點任務(wù)，細化操作措施，報省財政廳審核后實施。涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)依法報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。省財政廳要加強對市縣改革的指導(dǎo)督促，把握好方向、節(jié)奏、力度，發(fā)揮財政體制在改革發(fā)展中的引導(dǎo)和保障作用。
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