豫政〔2023〕38號《河南省人民政府關(guān)于加強和改進土地資源保護利用推動現(xiàn)代化河南建設(shè)的意見》

河南省人民政府關(guān)于加強和改進土地資源保護利用推動現(xiàn)代化河南建設(shè)的意見







豫政〔2023〕38號

各省轄市人民政府，濟源示范區(qū)、航空港區(qū)管委會，省人民政府各部門：

人多地少是我省的基本省情，為統(tǒng)籌保護耕地和保障發(fā)展，提升支撐保障現(xiàn)代化河南建設(shè)的能力和水平，現(xiàn)就加強和改進土地資源保護利用工作提出如下意見，請認真貫徹落實。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，認真落實習近平總書記關(guān)于土地工作的重要講話重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，錨定“兩個確保”、深入實施“十大戰(zhàn)略”，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，協(xié)調(diào)保護和利用，在嚴守耕地保護紅線前提下，著力優(yōu)化國土空間格局，強化土地要素保障，提高土地利用效率，改革創(chuàng)新體制機制，堅定不移推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，以高水平土地資源保護利用支撐高質(zhì)量發(fā)展，全力推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)河南實踐。

（二）主要目標。到2025年，各級政府土地資源保護利用能力明顯提升，全民耕地保護和節(jié)約集約用地意識明顯增強，增存掛鉤、批供聯(lián)動、節(jié)約集約要素保障機制更加完善，市場配置資源作用更加高效，批而未供和閑置土地“前清后增”得到根本扭轉(zhuǎn)，耕地保護面積穩(wěn)中有升，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積明顯下降，統(tǒng)籌高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的土地管理制度體系基本形成。到2035年，耕地保護面積有增加、質(zhì)量有提升，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積低于全國平均值，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地大幅降低，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地穩(wěn)中有降，全面形成支撐實現(xiàn)“兩個確保”奮斗目標的土地資源保護利用體系。

二、強化規(guī)劃引領(lǐng)，保障高質(zhì)量發(fā)展空間

（一）提高國土空間保障能力。錨定高質(zhì)量建設(shè)、高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化河南，全面完成省、市、縣、鄉(xiāng)四級國土空間總體規(guī)劃編制審批，加快詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃編制實施，構(gòu)建全省統(tǒng)一、權(quán)責清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系。聚焦實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化先進生產(chǎn)力布局，發(fā)展空間向“一主兩副”中心城市、鄭州都市圈、區(qū)域性中心城市和發(fā)展質(zhì)量高、效益好的地方集聚，重點支撐航空港區(qū)、豫東南高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等省級以上開發(fā)區(qū)和中原科技城、“中原農(nóng)谷”等創(chuàng)新平臺發(fā)展，重點保障省重大項目空間需求，促進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。堅持“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”，實行建設(shè)用地總量管控分階段控制實施機制，發(fā)揮土地利用計劃調(diào)控作用，引導規(guī)劃有序?qū)嵤?、空間有效保障。（責任單位：省自然資源廳、各專項規(guī)劃主管部門，各省轄市政府和濟源示范區(qū)、航空港區(qū)管委會，排第一位的為牽頭單位，下同。以下均需各省轄市政府和濟源示范區(qū)、航空港區(qū)管委會落實，不再列出）

（二）創(chuàng)新城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃編制管理。遵循城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)律，形成“單元+街坊”的城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃管理方式，探索不同場景、不同地段差異化的規(guī)劃編制方法和管控要求，分級分階段推動規(guī)劃編制。發(fā)揮規(guī)劃在公共資源配置中的引領(lǐng)作用，打造“十五分鐘社區(qū)生活圈”，推進“一老一小一青壯”全齡友好社區(qū)建設(shè)。加快城市更新區(qū)域詳細規(guī)劃編制，進一步細化用地性質(zhì)兼容要求，特定情形下可放寬相關(guān)指標和設(shè)施配建要求，對容積率等指標可在符合控制性規(guī)劃前提下適當優(yōu)化，調(diào)動市場主體積極性，促進城市品質(zhì)提升和土地高效利用。支持鄭州市、洛陽市、航空港區(qū)保障性住房、城中村改造、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜確定規(guī)劃指標、管控要求和激勵性實施措施，引導各類資本積極參與建設(shè)和利用。（責任單位：省自然資源廳、各專項規(guī)劃主管部門）

（三）嚴格規(guī)劃實施管理。制定國土空間規(guī)劃實施管理辦法，健全國土空間用途管制制度，嚴格耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，實行規(guī)劃編制、審批、修改、實施和監(jiān)管全生命周期管理。嚴格法定程序，嚴禁違規(guī)編制、擅自調(diào)整規(guī)劃，不得以城市設(shè)計、工程設(shè)計或者建設(shè)方案等非法定方式擅自修改規(guī)劃、違規(guī)變更規(guī)劃條件，不得以其他規(guī)劃替代國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設(shè)活動的規(guī)劃審批依據(jù)。全面開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管，定期開展國土空間規(guī)劃實施評估，根據(jù)評估結(jié)果和國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際完善規(guī)劃。（責任單位：省自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、各專項規(guī)劃主管部門）

三、加強耕地保護，夯實糧食安全根基

（一）嚴守耕地紅線。全面落實耕地保護黨政同責，各級對本行政區(qū)域的耕地保護工作負總責，逐級簽訂耕地保護目標責任書，壓實耕地保護責任，對耕地保有量、耕地占補平衡和進出平衡、違法占用耕地和永久基本農(nóng)田等重大問題，按照國家及我省規(guī)定實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。改革耕地占補平衡管理方式，將各類占用耕地行為統(tǒng)一納入占補平衡管理范圍，堅持“以補定占”，完善耕地占補平衡管理政策，以恢復優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔，多渠道落實補充耕地，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)局）

（二）強化耕地用途管制。嚴格落實耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，高標準農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，強化永久基本農(nóng)田特殊保護，嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、挖湖造景以及種植草皮等其他破壞耕作層的行為。禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。依據(jù)國土“三調(diào)”及最新年度國土變更調(diào)查成果劃定臨時取土區(qū)，嚴格控制臨時用地占用耕地，確需占用的必須落實表土剝離措施，履行復墾義務(wù)。（責任單位：省自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)局）

（三）提升執(zhí)法監(jiān)管水平。優(yōu)化提升“天眼”應(yīng)用系統(tǒng)功能，健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法融合的“一網(wǎng)兩長”制監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“人防+技防”立體防控體系，實現(xiàn)對土地違法違規(guī)問題和突發(fā)事件實時發(fā)現(xiàn)、實時推送、實時處置。健全“行刑銜接、行紀銜接”制度，強化自然資源行政非訴執(zhí)行案件檢察監(jiān)督，建立“法院裁定準予執(zhí)行、政府組織實施、法院到場監(jiān)督”的拆除違法用地上建筑物強制執(zhí)行機制，全面提升土地執(zhí)法效能。（責任單位：省自然資源廳、法院、檢察院、公安廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)局）

四、節(jié)約集約用地，推動綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）完善規(guī)劃和用地標準體系。嚴格實施國土空間規(guī)劃編制審批類標準，有序制定規(guī)劃實施監(jiān)督類標準、基礎(chǔ)通用類標準、信息技術(shù)類標準，構(gòu)建全省統(tǒng)一、符合生態(tài)文明建設(shè)要求的國土空間規(guī)劃標準體系。制定發(fā)布開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地標準、各類建設(shè)項目用地控制指標，構(gòu)建范圍更大、行業(yè)更全的土地使用標準體系。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、相關(guān)行業(yè)主管部門）

（二）大力推進多層標準廠房建設(shè)。制定全省開發(fā)區(qū)多層標準廠房規(guī)劃用地管理辦法，除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，應(yīng)使用或建設(shè)多層標準廠房生產(chǎn)，多層標準廠房原則上不低于三層。國家級開發(fā)區(qū)和省轄市中心城區(qū)范圍內(nèi)的省級開發(fā)區(qū)，多層標準廠房項目用地容積率不低于1.5、建筑密度不低于40%；縣域范圍內(nèi)的省級開發(fā)區(qū)，多層標準廠房項目用地容積率不低于1.2、建筑密度不低于35%。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、科技廳、工業(yè)和信息化廳、商務(wù)廳）

（三）推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。制定推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進城市更新實施辦法，分類引導舊工業(yè)區(qū)（老廠區(qū)）、老舊住宅區(qū)（棚戶區(qū)）、舊商業(yè)街區(qū)、城中村、歷史風貌地區(qū)、整體外遷高校老校區(qū)等各類功能區(qū)域有序更新。以國土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，開展城市體檢評估，編制城市更新規(guī)劃，明確公共要素的配置要求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，提升城市綜合承載能力。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、教育廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）

（四）盤活批而未供和閑置土地。深入開展批而未供和閑置土地盤活整治專項行動，建立健全“增存掛鉤、批供聯(lián)動、控新治舊、標本兼治”長效機制，推動用地方式向以存量為主轉(zhuǎn)變。壓實市、縣級政府主體責任，落實盤活處置任務(wù)，2023年至2025年，盤活批而未供土地110萬畝以上，閑置土地處置率達到90%以上。（責任單位：省自然資源廳、專項行動領(lǐng)導小組成員單位）

（五）推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式。制定建設(shè)用地使用權(quán)地上、地表和地下分層設(shè)立、分層供應(yīng)、分層登記政策，推進建設(shè)用地“一變?nèi)?rdquo;立體開發(fā)利用。探索鹽穴、煤礦等采空區(qū)地下空間利用。總結(jié)推廣公路建設(shè)節(jié)地技術(shù)。推行軌道交通和交通場站立體開發(fā)、復合利用，在出讓方式、土地價格等方面給予政策支持。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、交通運輸廳、國動辦）

（六）開展節(jié)約集約用地監(jiān)測評價。建立多層次的節(jié)約集約用地評價體系，常態(tài)化開展開發(fā)區(qū)土地利用綜合評價，探索開展市、縣級行政區(qū)域節(jié)約集約用地整體評價，依據(jù)評價結(jié)果實施差異化的支持和限制政策，推動資源要素向高產(chǎn)區(qū)域、高端產(chǎn)業(yè)、高效企業(yè)集聚。創(chuàng)建全國自然資源節(jié)約集約示范縣（市）、全省自然資源節(jié)約集約示范開發(fā)區(qū)，落實激勵政策，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。建立部門合作機制，綜合運用地價、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地閑置費等稅費措施，倒逼用地單位節(jié)約集約用地。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、科技廳、人力資源社會保障廳、商務(wù)廳、稅務(wù)局）

五、優(yōu)化土地配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力

（一）發(fā)揮市場和政府作用。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以市場需求為導向，依托“土地豫選云”平臺構(gòu)建土地供需“云上”互動機制，完善市場規(guī)則和價格形成機制，實現(xiàn)供需信息公開透明、供需雙方擇優(yōu)競選、土地市場充分競爭。建設(shè)全省統(tǒng)一的土地二級市場交易平臺，圍繞進一步優(yōu)化交易流程、降低交易成本、激發(fā)市場活力出臺激勵政策。更好發(fā)揮政府作用，加強市場研判，優(yōu)化土地儲備管理，打造精品地、定制地，分類精準有序供應(yīng)土地，提升調(diào)節(jié)與監(jiān)管能力，強化全生命周期監(jiān)管，對土地一、二級市場進行整體調(diào)控，促進土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。（責任單位：省自然資源廳）

（二）加強產(chǎn)業(yè)用地政策支持。制定產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引，在符合國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和用途管制要求前提下，允許不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索二三產(chǎn)業(yè)混合、公益性設(shè)施與經(jīng)營性設(shè)施混合、公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施混合的土地供應(yīng)政策和管理機制。探索產(chǎn)業(yè)用地地價與產(chǎn)業(yè)績效掛鉤，在不突破地價底線原則下，市、縣級政府可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目的績效、能級等情況綜合研究確定產(chǎn)業(yè)用地出讓底價。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、商務(wù)廳）

（三）推進建設(shè)用地審批提速增效。開展土地征收前期工作時，可同步進行土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風險評估。實行建設(shè)用地自動化智能審批，進一步優(yōu)化建設(shè)用地審查流程，建立用地、用林審批協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實行同步受理、同步審查。加強用地審批和規(guī)劃許可融合管理，推行“多證合一”“多審合一”，實現(xiàn)規(guī)劃選址、用地審批、土地供應(yīng)、規(guī)劃許可、核驗核實銜接貫通。強化“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查，對建設(shè)用地審批效能進行定期通報。（責任單位：省自然資源廳、財政廳、人力資源社會保障廳、林業(yè)局）

（四）創(chuàng)新土地供應(yīng)方式。大力推進“標準地+承諾制”聯(lián)動改革，逐步提高工業(yè)用地“標準地”出讓比例，推行“帶項目”“帶方案”“帶施工圖”出讓，加快實現(xiàn)“拿地即開工”。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓、作價出資（入股）等建設(shè)用地市場供應(yīng)體系，推動建設(shè)用地供應(yīng)向租賃、出讓方式并重轉(zhuǎn)變。鼓勵各地探索土地使用權(quán)出讓預(yù)申請制度，支持有條件的地方開展“土地使用權(quán)+生態(tài)產(chǎn)品價值”出讓。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、財政廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）

六、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，加快建設(shè)和美鄉(xiāng)村

（一）保障鄉(xiāng)村振興發(fā)展空間。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，科學劃定村莊建設(shè)邊界，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模。分類分步有序推進村莊規(guī)劃編制，對具備一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、人居環(huán)境整治項目多、有特色文化保護需求或需要開發(fā)建設(shè)的村莊，編制“策劃、規(guī)劃、設(shè)計、管控”四位一體的實用性村莊規(guī)劃；對近期建設(shè)任務(wù)少的村莊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中明確“通則式”規(guī)劃管控規(guī)則，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理全覆蓋，服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)行動。（責任單位：省自然資源廳）

（二）保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。加大土地要素傾斜支持力度，每年安排不低于5%的新增建設(shè)用地計劃保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特點，探索點狀供地，實現(xiàn)點狀布局、點狀開發(fā)。鼓勵農(nóng)村存量建設(shè)用地和閑置農(nóng)房復合利用，通過入股、聯(lián)營等方式發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。依據(jù)國土“三調(diào)”及最新年度國土變更調(diào)查成果編制養(yǎng)殖用地等設(shè)施農(nóng)用地選址指引，對符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地條件的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項目按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進行備案。（責任單位：省自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、鄉(xiāng)村振興局）

（三）推進鄉(xiāng)村全域土地綜合整治。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，深入實施全域土地綜合整治，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復、產(chǎn)業(yè)導入與布局、歷史文化保護等各項工作，解決農(nóng)村居民點散亂化、耕地碎片化等問題，引導耕地山上換山下、果樹苗木上山上坡，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。整治產(chǎn)生的補充耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、生態(tài)系統(tǒng)碳匯等各類指標在全省范圍內(nèi)優(yōu)先交易，所得收益優(yōu)先用于和美鄉(xiāng)村建設(shè)，促進城鄉(xiāng)之間要素自由流動、平等交換、合理配置。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、財政廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）

七、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。各地要認真落實土地資源保護利用主體責任，自然資源部門要發(fā)揮牽頭作用，有關(guān)部門要按照責任分工加強協(xié)同配合，共同推動土地管理各項政策措施落地見效。（責任單位：省自然資源廳、各相關(guān)部門）

（二）加強審計督察執(zhí)法。將耕地保護和節(jié)約集約用地工作納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容。加強省級自然資源督察機構(gòu)隊伍建設(shè)，對各地土地資源保護和利用工作情況開展督察；對督察發(fā)現(xiàn)問題整改不力的，采取警示約談、公開通報、暫停用地審批、移送移交等督察手段，督促問題整改到位。持續(xù)深化自然資源行政執(zhí)法體制改革，完善執(zhí)法監(jiān)管體制機制，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導，做到職責更加明確、隊伍相對穩(wěn)定、監(jiān)管有力有效，堅決守住自然資源安全底線。（責任單位：省自然資源廳、審計廳）

（三）營造良好氛圍。開展土地管理法律、法規(guī)、政策培訓和宣講，提升領(lǐng)導干部依法依規(guī)管地用地意識，提高各級政府及其部門運用政策能力。加強宣傳引導，推動保護耕地和節(jié)約集約用地成為全社會共識。（責任單位：省自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）






 

河南省人民政府

2023年10月26日

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本文關(guān)鍵詞： 豫政, 河南省, 改進, 土地資源, 保護, 利用, 現(xiàn)代化, 建設(shè), 意見