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上海市人民政府關于進一步支持農民相對集中居住工作的實施意見
滬府發(fā)〔2022〕2號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
推進農民相對集中居住，是實現上海“農業(yè)強、農村美、農民富”鄉(xiāng)村振興目標的必由之路，是切實改善農民生活居住條件和鄉(xiāng)村風貌的重大舉措，也是落實上海2035城市總體規(guī)劃的重要途徑和抓手。市政府《關于切實改善本市農民生活居住條件和鄉(xiāng)村風貌進一步推進農民相對集中居住的若干意見》（滬府規(guī)〔2019〕21號，以下稱“21號文”）實施以來，市和相關區(qū)鎮(zhèn)通力協作、攻堅克難，農民相對集中居住工作進展情況良好、成效顯現。為擴大成果，加快進程，現就進一步支持農民相對集中居住工作提出如下實施意見：
一、明確總體要求
“十四五”期間，農民相對集中居住工作要繼續(xù)堅持引導進城鎮(zhèn)集中為主，平移集中、貨幣化退出等多種方式并存，聚焦“三高兩區(qū)”重點推進，支持鼓勵以街鎮(zhèn)為單位成片整建制推進。要進一步堅持政府引導與擴大農民參與相結合，積極探索可持續(xù)、各方可承受、激勵兼容的機制和政策；進一步推動市、區(qū)財政加大投入力度與增強規(guī)劃土地支持政策創(chuàng)新相結合，積極盤活土地資源、激發(fā)區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展動力；進一步推動農民相對集中居住工作與鄉(xiāng)村產業(yè)興旺相結合，通過農民相對集中居住騰出空間，為引入大企業(yè)、大項目創(chuàng)造條件，帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，促進集體經濟發(fā)展和農民生活水平持續(xù)提升。
農民相對集中居住工作具體分成兩階段實施。第一階段為，到2022年末，按照21號文明確的2022年既定目標，保持基本政策穩(wěn)定和各方預期穩(wěn)定，確保按照主要節(jié)點目標完成5萬戶農戶實現相對集中居住任務；第二階段為，2023-2025年，結合市政府要求和各區(qū)實際，合理確定年度目標任務，基本完成“三高兩區(qū)”范圍內有意愿農戶的相對集中居住任務。
二、增加市級資金投入
（一）實施市級獎補政策。在21號文明確的市級資金補貼政策基礎上，對按時完成2019-2022年市級核定目標的區(qū)，以2019-2022年累計完成戶數為基數，市級財政按照進城鎮(zhèn)集中居?。ê泿呕顺觯┟繎?萬元、平移集中居住每戶1.5萬元標準給予獎補。獎補資金在項目方案批復后預撥80%，其余部分將根據農戶簽約、安置基地開工建設等情況再結算撥付。對未完成總量任務的區(qū)，不給予獎補資金（已預撥的資金予以追回）。獎補資金主要用于農民安置房或集中居住點的基礎設施配套，具體由各區(qū)統(tǒng)籌安排。
（二）對貨幣化退出給予市級資金補貼。支持多元化安置方式，鼓勵各相關區(qū)引導農民以貨幣化補償的方式，退出宅基地，促進土地集約節(jié)約利用。對宅基地貨幣化退出項目，市級財政依據市推進機構出具的項目實施方案和規(guī)劃資源部門出具的減量化項目驗收等批復文件，給予市級資金補貼，由各相關區(qū)統(tǒng)籌使用。其中，對宅基地使用人合法取得的宅基地（包括農轉居的非農戶），按照自愿原則實行貨幣化退出的，市級財政參照進城鎮(zhèn)集中居住資金政策標準，給予差別化的按戶定額補貼和土地出讓金返補。對房屋繼承戶按照自愿原則實行貨幣化退出的，市級財政給予40萬元/畝的節(jié)地補貼。對崇明區(qū)貨幣化退出，按照市政府確定的口徑執(zhí)行，不疊加享受市級獎補政策。
（三）用足用好土地出讓收入支持鄉(xiāng)村振興政策。貫徹落實黨中央、國務院關于調整完善土地出讓收入使用范圍、提高農業(yè)農村投入比例的總體部署，根據全市當年度土地出讓收入按照不低于8%的比例用于農業(yè)農村的要求，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務。各相關區(qū)要充分用好政策，將土地出讓收入用于農業(yè)農村的增量部分優(yōu)先用于農民相對集中居住項目及其配套工程。同時，要用足用好市級新城專項資金支持政策及其他重點區(qū)域專項政策，抓緊排摸政策適用范圍內的農民相對集中居住任務量，制定推進計劃，做好資金統(tǒng)籌安排。其中，每年市級新城專項資金中不少于50%的部分，相關區(qū)要用于完成新城范圍內的農民相對集中居住、“198”區(qū)域減量化以及“城中村”改造等鄉(xiāng)村振興任務，力爭在“十四五”期間，基本解決新城及其他重點區(qū)域范圍內農民相對集中居住問題。
三、強化規(guī)劃土地支持
（一）優(yōu)化農民安置地塊選址。鼓勵各相關區(qū)利用新城規(guī)劃居住用地作為農民安置地塊。在建設用地總量不突破的前提下，可以通過郊野單元村莊規(guī)劃調整，在全區(qū)范圍內統(tǒng)籌優(yōu)化農民安置地塊選址，在緊貼原開發(fā)邊界的非集建區(qū)域內增加安置住宅地塊，地塊開發(fā)強度可參照開發(fā)邊界內強度控制要求進行設定，對應在部分純農鎮(zhèn)等開發(fā)邊界內，調減安置用地，實現總量平衡。在滿足地區(qū)風貌整體管控和公共服務設施配套容量的前提下，安置地塊容積率經論證后可以提高至2.5（容積率有特殊規(guī)定的區(qū)和街鎮(zhèn)除外）。
（二）優(yōu)化平移集中點選址。優(yōu)化深化平移集中居住點選址方案，確保規(guī)模適中、選址合理、配套完善、布局優(yōu)化。平移集中項目選址應依據規(guī)劃，避讓永久基本農田，確需占用少量市管儲備地塊的，應按規(guī)定嚴格落實“先補后占”。
（三）給予土地周轉指標保障。農民進城鎮(zhèn)集中居住安置地塊涉及農轉用的，可參照增減掛鉤政策，申請使用市級周轉指標，所需指標應保盡保，周轉期限最多可至5年。
（四）探索實施宅基地減量土地指標獎勵政策。對按時完成市級核定目標的區(qū)，給予宅基地減量土地指標獎勵，具體為按照減少宅基地面積的10%給予凈增建設用地指標獎勵。獎勵指標僅用于農民集中安置及其配套基礎設施、公共服務等相關建設。
（五）支持各區(qū)以街鎮(zhèn)為單位成片推進。對有意愿以街鎮(zhèn)為單位推進農民相對集中居住的，支持整區(qū)域推進、成片實施，按照街鎮(zhèn)明確工作目標，制訂工作方案，研究專項支持方案。優(yōu)先選擇區(qū)位條件較好、基層積極性較高、農民相對集中居住意愿較強、有大項目帶動的街鎮(zhèn)，統(tǒng)籌考慮改善街鎮(zhèn)基礎設施、生態(tài)環(huán)境、產業(yè)生態(tài)、服務功能，支持激活撤制鎮(zhèn)資源，對基礎較好、有條件改造提升的撤制鎮(zhèn)，鼓勵實施“二次開發(fā)”。
（六）鼓勵各區(qū)盤活利用存量房源。對區(qū)屬征收安置住房，由各相關區(qū)負責建設、供應與使用的統(tǒng)籌管理，鼓勵優(yōu)先用于農民相對集中居住安置。各相關區(qū)農民相對集中居住項目確需借用區(qū)域范圍內大居市屬保障性住房房源的，按照“先借后還”的原則，與市大居辦協商一致，并安排后續(xù)等量房源返還。
四、提高全過程審批效率
（一）簡化增減掛鉤程序及加快土地入市節(jié)奏。對已明確節(jié)余指標掛鉤的經營性地塊，允許各相關區(qū)在全區(qū)統(tǒng)籌的基礎上，適度調整規(guī)劃建設用地結構，可視情將原規(guī)劃商辦用地調整為住宅用地（含商品住宅用地），掛鉤地塊和安置地塊出讓收入均不計入全區(qū)土地出讓收入年度調控額度。支持各相關區(qū)加快做好農民安置地塊出讓前期準備，優(yōu)先列入土地供應計劃。每年年初各區(qū)向市規(guī)劃資源局提交當年擬優(yōu)先出讓和規(guī)劃用途調整地塊的申請，經認定程序后實施。允許各區(qū)不再編制報批增減掛鉤實施規(guī)劃，拆舊地塊和建新地塊位置及規(guī)模等主要控制要素可納入農民相對集中居住項目實施方案。允許各區(qū)將相關節(jié)余指標與已列入當年出讓計劃的地塊掛鉤，并申請土地出讓金返還的80%部分預撥。市級財政根據市規(guī)劃資源局出具的項目實施前后地類平衡表及出讓金確認單，予以資金結算。
（二）優(yōu)化審批程序。全面貫徹國家“放管服”改革和上海優(yōu)化營商環(huán)境工作的部署，各相關區(qū)結合實際，因地制宜優(yōu)化農民相對集中居住項目審批程序，切實加快項目實施進度，各環(huán)節(jié)立項審批程序原則上在各自受理后20個工作日內完成（不含評估、公示等時間）。對進城鎮(zhèn)集中的農民安置房建設項目，納入區(qū)重大工程推進，適用與征收安置房一致的投資審批程序。對平移集中及其配套工程項目，加強區(qū)級部門間溝通協作，提高項目立項、規(guī)劃土地、施工許可等全過程審批效率。
五、引導社會力量共同參與
（一）降低項目配套和建設成本。獲得市級批復的平移集中項目，由市推進機構向供水、供電、供氣企業(yè)提供項目開發(fā)主體清單。供水、供電、供氣企業(yè)按照工程定額和工程量，據實計算配套工程費用，經第三方審價機構審核后，對清單內的相關開發(fā)主體統(tǒng)一按九折收費。合理確定平移集中點規(guī)模，通過增加平移集中戶數，分攤基礎設施建設投入，降低配套設施戶均成本。對進城鎮(zhèn)集中居住項目，各相關區(qū)可通過委托第三方機構實施成本審核或委托企業(yè)參與等方式，加強成本控制。
（二）多渠道降低融資成本。積極爭取政府專項債券對農民相對集中居住工作的支持，引導各相關區(qū)加大政府專項債券申報和使用力度。發(fā)揮“三農”工作領域政策性銀行的牽頭作用,積極引入更多有意愿的金融機構對農民相對集中居住項目提供融資支持。因地制宜設計優(yōu)化項目融資方案，鼓勵將優(yōu)質產業(yè)項目與農民相對集中居住項目捆綁，采用安排專項信貸額度、實行優(yōu)惠信貸政策等方式，予以信貸支持。
（三）發(fā)揮市場機制作用探索模式創(chuàng)新。鼓勵各相關區(qū)將農民相對集中居住工作與促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺相結合，利用節(jié)余土地指標和鄉(xiāng)村資源稟賦，探索“政府搭臺、企業(yè)主導、農民參與”的多元合作模式。鼓勵各相關區(qū)用好鄉(xiāng)村振興基金，放大財政資金杠桿效應，引入更多國有資本及社會資本積極、有序、合規(guī)、深度參與支持農民相對集中居住工作，投向與農民相對集中居住相關的基礎設施改善、商業(yè)配套建設、鄉(xiāng)村資源整合和村民創(chuàng)收增收等領域，提供投資、融資、建設以及運營服務，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，激活鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。
六、落實保障措施
（一）建立工作考核評價機制。為激勵各相關區(qū)加大對農民相對集中居住工作的推進力度，確保全市農民相對集中居住工作目標全面完成，建立農民相對集中居住工作考核評價機制。市推進機構負責制定相關考核評價辦法，并確定全市總目標及各區(qū)目標任務。市住房城鄉(xiāng)建設管理委、市發(fā)展改革委、市財政局、市農業(yè)農村委、市規(guī)劃資源局組成工作考核評價小組，負責開展考核評價工作，綜合考慮各相關區(qū)目標任務完成情況及工作績效等因素，形成考核結果，并按照程序報批后，作為實施市級獎補政策的依據。“十四五”期間，以2022年為節(jié)點分為兩個階段：第一階段按照2019-2022年5萬戶的總目標分解核定各相關區(qū)目標任務，于2023年上半年開展考核評價工作；第二階段，結合“十四五”規(guī)劃和各相關區(qū)實際，明確2023-2025年農民相對集中居住全市目標總量和各相關區(qū)分年度目標任務，于次年上半年開展考核評價工作，確保農民相對集中居住工作的延續(xù)性。
（二）鼓勵各相關區(qū)因地制宜、持續(xù)推進。各相關區(qū)履行工作主體責任，讓農民相對集中居住工作惠及更多農民群眾。立足保持工作的可持續(xù)性和可承受力，支持各相關區(qū)結合自身實際，按照“與當地財政承受力相匹配”的原則，對農民相對集中居住項目合理設定建設標準，加強方案審核，強化成本控制。同時，鼓勵各相關區(qū)發(fā)揮農民主體作用，引導農民承擔農民相對集中居住部分成本，形成合理的政策梯度和成本分攤機制。在充分尊重農民意愿和保障農民利益的前提下，積極探索多種途徑、多種方式推進農民相對集中居住，切實改善農民居住條件和農村風貌。對各相關區(qū)推進過程中面臨的特殊情況及相關事項，由市推進機構牽頭，會同市相關部門專題研究，并對符合條件的項目進行認定，經市政府同意后給予政策支持。
上海市人民政府
2022年1月15日
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