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中共云南省委云南省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見
云發(fā)〔2018〕11號
為貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》精神，進一步加強全省耕地保護和改進占補平衡工作，結合我省實際，現(xiàn)提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“四個意識”和新發(fā)展理念，圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，切實落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產能力，為實現(xiàn)云南高質量跨越式發(fā)展構筑堅實的資源基礎。
（二）基本原則
——堅持嚴保嚴管，牢牢守住耕地保護紅線。強化土地用途管制，嚴控新增建設占用耕地，嚴格實行耕地占補平衡，確保耕地和永久基本農田尤其是水田面積不減少、質量不降低。
——堅持節(jié)約集約，切實提高土地利用效率。統(tǒng)籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率，實行建設用地總量和強度雙控，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐更高質量的經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
——堅持統(tǒng)籌協(xié)調，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。強化耕地保護主體責任，完善市場配置和利益調節(jié)機制，激勵約束并舉，建立健全耕地保護激勵和監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護責權利相統(tǒng)一。
——堅持改革創(chuàng)新，不斷提高耕地保護水平。改革完善耕地占補平衡制度，轉變補充耕地方式，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，提升保護耕地和保障發(fā)展的能力和水平。
——堅持多措并舉，著力加強耕地“三位一體”保護。建立健全耕地保護體制機制，充分發(fā)揮耕地糧食生產、社會保障、生態(tài)效益功能，有序推進耕地輪作休耕和生態(tài)退耕，推進山水林田湖草生態(tài)保護修復，推進高標準農田建設，確保耕地數(shù)量穩(wěn)定、質量提高和生態(tài)改善。
（三）主要目標。全面落實“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，不斷完善耕地保護和占補平衡體制機制，實現(xiàn)耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
到2020年，全省耕地保有量不少于8768萬畝，永久基本農田保護面積不少于7341萬畝，單位地區(qū)生產總值建設用地使用面積下降20%，新增高標準農田1200萬畝、力爭新增1500萬畝。
二、加強耕地管控性保護
（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)建設、區(qū)域發(fā)展、產業(yè)布局、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等各類規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，確保各類規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)一。嚴格控制建設占用耕地，特別是壩區(qū)優(yōu)質耕地。按照國家統(tǒng)一部署，開展建立土地用途轉用許可制的相應工作，強化非農建設占用耕地的轉用管控。
（五）嚴格永久基本農田劃定和保護。將永久基本農田劃定成果納入各級土地利用總體規(guī)劃，強化永久基本農田對各類建設布局的約束，各地區(qū)各有關部門在編制各類規(guī)劃過程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，報國土資源部用地預審，農用地轉用和土地征收依法依規(guī)報國務院批準。嚴禁通過擅自調整縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農田的審批。
（六）落實建設用地總量和強度雙控。實行新增建設用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的地區(qū)，適當調減新增建設用地計劃。建立閑置土地和批而未供土地預警機制，對近五年平均供地率小于60%的縣（市、區(qū)），除重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地計劃。深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導產能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出和盤活利用。開展城市和開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價、建設項目節(jié)地評價，推進國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建。
（七）抓好耕地數(shù)量質量年度變更。強化國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”綜合監(jiān)管，對建設占用、農業(yè)結構調整等致使耕地地類、數(shù)量、質量、用途和保護性質發(fā)生變化的情況，土地整治新增耕地、提升耕地地類和質量情況，以及永久基本農田保護和變化情況，及時在年度土地變更調查和耕地質量評價與監(jiān)測過程中進行更新。
（八）嚴格耕地承包經營使用管理。各級農業(yè)主管部門要結合永久基本農田劃定情況，開展農村土地承包經營權確權登記，將永久基本農田記載到農村土地承包經營權證書上。按照“三權分置”開展耕地經營權流轉的，耕地經營權人不得改變耕地用途，不得降低耕地質量。
三、推進耕地建設性保護
（九）推進高標準農田建設。建立科學統(tǒng)一、層次分明、結構合理的高標準農田建設標準體系，全面推進高標準農田建設。省中低產田地改造暨高標準農田建設領導小組辦公室牽頭負責將全省高標準農田建設任務逐級分解下達到州（市）、縣（市、區(qū)）政府予以落實；省發(fā)展改革、財政、國土資源、農業(yè)、水利和煙草等部門根據(jù)建設任務，統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核。加強高標準農田后期管護，按照誰使用、誰管護和誰受益、誰負責的原則，落實高標準農田基礎設施管護責任。
（十）實施耕地質量保護與提升行動。農業(yè)結構和種植業(yè)結構調整不得破壞耕作層，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，州（市）、縣（市、區(qū)）政府要切實督促建設單位落實責任，將有關費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質量。加強耕地坡改梯、旱改水、土地平整及土壤培肥改良等，鼓勵將劣質低效園地改造為耕地。綜合采取工程、生物、農藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復、石漠化耕地整治、坡耕地改造等，推進耕地土壤污染防治，加速土壤熟化提質，強化土壤肥力保護。以壩區(qū)和15度以下低丘緩坡區(qū)為重點大力建設高產穩(wěn)產農田，有效提高全省耕地質量和產能。
（十一）加強耕地質量調查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，開展區(qū)域耕地質量潛力評估，完善評價指標體系和評價方法，每年對全省耕地質量和耕地產能水平進行全面評價并發(fā)布評價結果。完善土地調查監(jiān)測體系和耕地質量監(jiān)測網(wǎng)絡，開展耕地質量年度監(jiān)測成果更新，強化耕地質量調查評價與監(jiān)測結果應用。
（十二）加強土地整治和高標準農田建設項目生態(tài)保護。禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規(guī)毀林開墾耕地，禁止將污染土地開墾、復墾為耕地。加大工程建設和礦山土地復墾的監(jiān)督檢查力度，確保土地復墾工程質量。妥善處理土地整治與生態(tài)環(huán)境保護的關系，在土地整治和高標準農田建設項目可行性研究及規(guī)劃設計階段，應充分論證項目建設對周邊生態(tài)環(huán)境可能產生的影響。統(tǒng)籌實施水土保持、石漠化治理等生態(tài)修復工程，增強耕地的保土、保肥、保水能力，著力改善土地生態(tài)環(huán)境。
四、改進耕地占補平衡
（十三）嚴格耕地占補平衡管理。嚴格執(zhí)行“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的占補平衡制度，按照建設占用耕地的地類面積、質量等別等落實對應的補充耕地項目和提質改造項目，做到補充耕地數(shù)量相等、質量相當、水田面積不減少。
（十四）落實耕地占補平衡責任。非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，確實難以自行補充數(shù)量、質量相當耕地的，應當按規(guī)定足額繳納耕地開墾費?？h（市、區(qū)）政府是落實補充耕地的責任主體，要通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進高標準農田建設，增加耕地數(shù)量、提升耕地質量。
（十五）規(guī)范補充耕地指標調劑管理。耕地占補平衡原則上以縣域自行平衡為主，縣域內難以實現(xiàn)耕地占補平衡的，應在州(市)范圍內調劑補充，仍難以實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在省域內調劑補充。由于實施國家重大建設項目造成補充耕地指標缺口的，可向國務院申請國家統(tǒng)籌。建立省級補充耕地指標調劑管理制度，具體辦法由省國土資源廳另行制定。
（十六）拓寬耕地后備資源范圍。堅持綠色發(fā)展理念，著力通過土地整治建設高標準農田補充耕地，嚴格控制成片未利用地開發(fā)，切實保護生態(tài)環(huán)境。加強土地整治規(guī)劃與林地保護利用規(guī)劃、草原保護建設利用規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，在符合生態(tài)保護要求的前提下，可將國有林場和生態(tài)保護紅線以外、坡度在15度以下的其他無立木林地和宜林荒山荒地納入耕地后備資源，合理有序開發(fā)利用。對于歷史形成的未納入耕地保護范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農用地，經縣（市、區(qū)）政府組織可行性評估后，可統(tǒng)籌納入土地整治范圍。
（十七）加強補充耕地項目管理?？h（市、區(qū)）政府要加強對補充耕地項目的全程管理，規(guī)范項目規(guī)劃設計，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理，做好項目竣工驗收，嚴格新增耕地數(shù)量認定和質量評定。經驗收合格的新增耕地，應及時納入國土資源綜合監(jiān)管平臺管理，確保補充耕地真實、準確。對在15度以上25度以下坡地、高海拔等生態(tài)脆弱區(qū)進行耕地開發(fā)的，應在項目可行性研究階段進行充分論證，確保耕地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。
（十八）完善差別化的耕地開墾費制度。根據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地區(qū)域、地類、質量狀況等，制定不同區(qū)域、不同地類、不同質量等別的差別化耕地開墾費標準。對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。耕地開墾費專項用于補充耕地，具體辦法由省財政廳會同省國土資源廳另行制定。
五、健全耕地保護激勵約束機制
（十九）拓寬補充耕地途徑。多渠道落實補充耕地任務，在符合生態(tài)保護要求的前提下，耕地開墾費、各級政府財政投入以及社會資本、金融資本等各類資金投入的土地整治、高標準農田建設以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等項目的新增耕地，經核定后均可用于落實補充耕地任務。
（二十）鼓勵社會資本參與土地整治。建立政府主導、社會參與的工作機制，充分發(fā)揮財政資金作用，引導社會資本投入土地整治。鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民和新型農業(yè)經營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，獲取合理的土地收益。土地整治項目竣工驗收后，鼓勵采取流轉、整體移交等方式，通過引入現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化經營模式，增加當?shù)厝罕娋蜆I(yè)機會，助推脫貧攻堅。
（二十一）建立耕地保護激勵補償機制。積極推進涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質量狀況、糧食播種面積、糧食產量和糧食商品率，以及耕地保護任務量等因素，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實情況掛鉤，主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
（二十二）推進耕地休養(yǎng)生息。積極穩(wěn)妥推進耕地輪作休耕試點，因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結合，多措并舉保護提升耕地產能。加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業(yè)綜合生產能力。
（二十三）有序開展退耕還林還草。將25度以上坡耕地、嚴重石漠化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、嚴重污染耕地等納入退耕還林還草范圍，逐步開展退耕還林還草。不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。
六、強化組織領導與監(jiān)管考核
（二十四）加強組織領導。建立健全黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責任機制，各級黨委和政府要樹立強烈的耕地保護意識，切實擔負起保護耕地的主體責任，正確處理經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設和耕地保護的關系，采取積極有效措施，強化過程監(jiān)管，層層落實耕地保護責任，確保耕地保護各項目標任務全面落實。各級政府主要領導和分管領導要承擔起土地管理和耕地保護第一責任人、直接責任人的責任，組織有關部門按照職責分工履職盡責，形成保護耕地合力。
（二十五）嚴格監(jiān)督檢查。全面加強耕地保護監(jiān)督檢查，完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，強化耕地保護全流程監(jiān)管。開展永久基本農田動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、制止毀壞耕地或破壞耕地耕作層的行為。加強土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)管，嚴肅查處違反土地利用總體規(guī)劃的行為。強化土地整治項目監(jiān)管，嚴肅查處土地整治和高標準農田建設中的違規(guī)行為。加強耕地保護信息化建設，建立健全耕地保護數(shù)據(jù)與信息部門共享機制。
（二十六）強化土地執(zhí)法監(jiān)察。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制，完善執(zhí)法監(jiān)察保障、執(zhí)法責任追究和防范違法共同責任機制，強化日常執(zhí)法監(jiān)管，嚴肅查處土地違法違規(guī)行為。對違法占用耕地特別是永久基本農田的，依法依規(guī)從嚴查處，嚴禁以罰代刑，堅決遏制違法占用耕地和永久基本農田行為。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處第一時間發(fā)現(xiàn)土地違法行為的責任意識，推進建立村級農民建房規(guī)劃建設管理員和巡查信息員制度，加強基層綜合執(zhí)法，形成查處土地違法行為的快速反應機制。
（二十七）嚴格耕地保護責任目標考核。探索編制土地資源資產負債表，完善耕地保護責任目標考核體系，制定完善各級政府耕地保護責任目標考核實施辦法，全面檢查和考核耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地數(shù)量變化、耕地占補平衡、永久基本農田占用和補劃、高標準農田建設、耕地質量保護與提升、耕地保護制度建設等方面情況。將國家下達我省的耕地保護責任目標逐級分解下達到州（市）、縣（市、區(qū)）政府，作為考核依據(jù)。耕地保護責任目標考核結果，作為領導干部綜合考核評價、生態(tài)文明建設目標評價考核、糧食安全行政首長責任制考核、領導干部問責和領導干部自然資源資產離任審計的重要依據(jù)。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依規(guī)追究黨政領導責任。
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