鄂政辦發(fā)〔2019〕25號《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》

湖北省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見








鄂政辦發(fā)〔2019〕25號
 

各市、州、縣人民政府，省政府各部門：

為認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）精神，全面推行我省行政規(guī)范性文件（以下簡稱規(guī)范性文件）合法性審核機制，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出以下實施意見。

一、充分認(rèn)識建立健全規(guī)范性文件合法性審核機制的重要意義

制定規(guī)范性文件是行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關(guān)）依法履行職能的重要方式。建立健全規(guī)范性文件合法性審核機制，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的重要內(nèi)容，是中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》作出的重要制度安排，是確保行政機關(guān)出臺的規(guī)范性文件合法有效的重要措施，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對推進依法治國戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、科學(xué)準(zhǔn)確界定規(guī)范性文件

依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）對規(guī)范性文件的定義，行政機關(guān)制定發(fā)布的決定、公告、通告、意見、通知，以及標(biāo)題采用“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”“規(guī)范”“規(guī)程”“規(guī)則”等字樣的公文，一般情況下屬于規(guī)范性文件。

（一）以下有關(guān)事項的文件不屬于規(guī)范性文件。

1.部門（單位）職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制等規(guī)定；

2.內(nèi)部管理制度類文件，如工作規(guī)則、勞動紀(jì)律、人事任免、表彰獎勵、財務(wù)物資管理、廉潔建設(shè)等文件；

3.對機關(guān)、事業(yè)單位及其工作人員，國有企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的人事、工資、績效、福利等方面監(jiān)督管理的文件；

4.不涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的工作規(guī)劃、計劃、安排、要點、考核、監(jiān)督檢查、總結(jié)、綜述等文件；

5.會議類文件，包括會議通知、會議紀(jì)要及講話材料等；

6.對上級機關(guān)的請示或報告；

7.商洽類工作函，包括制定機關(guān)之間協(xié)調(diào)工作、詢問和答復(fù)問題等；

8.成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的通知；

9.就特定人和特定事項的通報、通知、批復(fù)，或者作出的行政許可、行政處罰、行政強制和其他具體行政執(zhí)法決定及行政復(fù)議決定等；

10.征地補償、安置方案；

11.公示辦事時間、地點等事項的便民類文書；

12.財政部門僅對格式文本、報表、會計準(zhǔn)則、會計核算制度等技術(shù)事項進行規(guī)定的文件以及下達預(yù)算、分配資金、批復(fù)項目的文件；

13.國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)制定的履行出資人職責(zé)的文件；

14.涉密或依法不予公開的文件；

15.其他不符合國辦發(fā)〔2018〕37號文件對規(guī)范性文件定義的文件。

（二）其他情況。

1.黨委與政府聯(lián)合制定以及黨的紀(jì)律檢查委員會、黨委部門與政府部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，歸于黨委系列規(guī)范性文件；

2.原文轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)規(guī)范性文件，不屬于轉(zhuǎn)發(fā)機關(guān)的規(guī)范性文件，如果轉(zhuǎn)發(fā)的同時提出具體實施措施或者補充意見，并涉及不特定公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的，則屬于轉(zhuǎn)發(fā)機關(guān)的規(guī)范性文件；

3.上級行政機關(guān)批轉(zhuǎn)下級機關(guān)的規(guī)范性文件，表示同意規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于批轉(zhuǎn)機關(guān)的規(guī)范性文件；

4.為落實上級要求、開展專項行動、完成特定任務(wù)等而制定的工作方案或?qū)嵤┓桨?，原則上不是規(guī)范性文件，如果此類方案的內(nèi)容涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的，則屬于規(guī)范性文件；

5.行政機關(guān)為明確有關(guān)部門、下屬機構(gòu)工作流轉(zhuǎn)程序、辦理時限、呈批手續(xù)等事項制定的公文，原則上不是規(guī)范性文件，但其內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織必須具備的條件、應(yīng)提交的材料、遵守的工作時限等事項的，則屬于規(guī)范性文件。

各市（州）政府和省政府各部門要在以上對規(guī)范性文件界定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地本部門工作實際，開展對規(guī)范性文件界定方法的探索和研究，并及時制定科學(xué)、簡便、有效的規(guī)范性文件界定操作指引，為規(guī)范性文件管理和合法性審核工作創(chuàng)造有利條件，力爭做到凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均納入合法性審核范圍，確保全覆蓋，應(yīng)審必審。（責(zé)任分工：各級政府司法行政部門牽頭，各級政府部門參與；完成時限：2019年底前）

三、全面落實《指導(dǎo)意見》明確的各項審核措施

（一）審核機構(gòu)及職責(zé)。

縣級以上人民政府司法行政部門及縣級以上人民政府部門法制機構(gòu)，是本級政府和政府部門的法定的規(guī)范性文件合法性審核機構(gòu)。以縣級以上人民政府或者其辦公機構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由同級人民政府司法行政部門進行合法性審核；以縣級以上人民政府部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由本部門法制機構(gòu)進行合法性審核；縣級以上人民政府部門起草、冠經(jīng)本級人民政府同意以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由本部門法制機構(gòu)先進行合法性審核，同級人民政府司法行政部門再進行合法性復(fù)核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處已明確專門審核機構(gòu)或者具有法律專業(yè)素質(zhì)的專門審核人員的，由本單位進行規(guī)范性文件合法性審核；未明確專門審核機構(gòu)和專門審核人員的，統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機構(gòu)進行審核。（責(zé)任分工：各級編制部門牽頭，各級政府司法行政部門配合，各級政府其他部門參與；完成時限：2019年底前）

各級審核機構(gòu)要依法嚴(yán)格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否違法增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否存在違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。（責(zé)任分工：各級政府司法行政部門牽頭，各部門法制機構(gòu)參與；完成時限：長期）

（二）審核材料及程序。

擬送合法性審核的規(guī)范性文件，其送達的材料應(yīng)當(dāng)包括起草機關(guān)負(fù)責(zé)人簽批的送審意見、制定機關(guān)辦公機構(gòu)對規(guī)范性文件進行合法性審核的意見、文件送審稿及說明、制定文件所依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定、有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的風(fēng)險、征求意見及意見采納情況、起草部門的合法性審核意見、其他有關(guān)材料等。（責(zé)任分工：承擔(dān)規(guī)范性文件起草任務(wù)的行政機關(guān)；完成時限：長期）

以上材料由起草機關(guān)報送至制定機關(guān)辦公機構(gòu)。制定機關(guān)辦公機構(gòu)在對制定該文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齊備性、規(guī)范性進行審查的基礎(chǔ)上，符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機構(gòu)進行合法性審核，不符合要求的，退回起草機關(guān)補充完善。規(guī)范性文件合法性審核機構(gòu)無特殊事由，應(yīng)及時受理并審核。審核機構(gòu)要求起草機關(guān)當(dāng)面溝通、詢問或重新修改文件、補正程序、補充材料的，起草機關(guān)應(yīng)予積極配合。合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日（補充征求意見、組織論證、聽證、返回起草單位修改補充的時間不計算在合法性審核時限內(nèi)），特殊情形下，按《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》（省政府令第379號）第十八條規(guī)定辦理。審核機構(gòu)完成規(guī)范性文件送審稿的合法性審核后，轉(zhuǎn)制定機關(guān)辦公機構(gòu)。起草機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補充，未采納或者未完全采納合法性審核意見的，在提請制定機關(guān)審議時應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明理由和依據(jù)。（責(zé)任分工：制定規(guī)范性文件的行政機關(guān)、各級政府司法行政機關(guān)或部門法制機構(gòu)、規(guī)范性文件起草機關(guān)；完成時限：長期）

（三）審核方式及平臺。

審核機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工作需要，靈活運用多種方式進行合法性審核，以提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高、法律疑難度大的規(guī)范性文件，要在書面征求意見的基礎(chǔ)上，采取召開座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面意見。要建立健全專家協(xié)助審核機制，組建規(guī)范性文件合法性審核專家?guī)?，充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。必要時也可采取政府購買服務(wù)的方式，聘請有資質(zhì)的第三方進行規(guī)范性文件合法性審核。（責(zé)任分工：各級政府司法行政機關(guān)或部門法制機構(gòu)；完成時限：長期）

要依托政府或者部門政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，搭建合法性審核管理信息平臺，使之與公文管理系統(tǒng)相銜接，實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。要積極開發(fā)智能型自動合法性審核輔助系統(tǒng)，推動合法性審核工作標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，革新審核方式。建立合法性審核臺賬，對已審核的規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，推動信息共享和整合，切實提高審核實效。（責(zé)任分工：各級政府經(jīng)信部門、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)管理機構(gòu)牽頭，各級政府司法行政部門配合，各級政府其他部門參與；完成時限：2020年年底前）

（四）審核責(zé)任及追究。

要實行規(guī)范性文件合法性審核工作責(zé)任制，厘清規(guī)范性文件制定機關(guān)、起草機關(guān)、制定機關(guān)辦公機構(gòu)、合法性審核機構(gòu)的工作職責(zé)，以充分發(fā)揮合法性審核機制對確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究合法性審核有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。（責(zé)任分工：各級政府辦公廳（室）牽頭，各級政府部門參與；完成時限：2019年底規(guī)范性文件合法性審核工作責(zé)任制到崗到人，其他有關(guān)工作為長期）

四、切實加強對規(guī)范性文件合法性審核工作的組織保障

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。全省各級政府及其部門作為規(guī)范性文件合法性審核主體，其主要負(fù)責(zé)同志為第一責(zé)任人，要自覺把規(guī)范性文件合法性審核工作置于依法行政工作全局中謀劃，納入重要工作日程，及時研究解決工作中的重要問題。要組織開展規(guī)范性文件制定主體清理，在對規(guī)范性文件制定主體備案登記的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一編制規(guī)范性文件制定主體清單并公示，提請社會各界進行監(jiān)督。要督促建立完善有關(guān)制度，細(xì)化具體措施，明確責(zé)任分工和時間進度，定期不定期檢查，確保落實到位。（責(zé)任分工：各級政府辦公廳（室）、司法行政部門牽頭，各級政府其他部門參與；完成時限：規(guī)范性文件制定主體清理工作2019年6月底前完成，有關(guān)制度建設(shè)2019年底前完成，其他工作為長期）

（二）注重能力建設(shè)。要本著規(guī)范性文件合法性審核能力與審核工作任務(wù)相適應(yīng)的原則，設(shè)立專門工作機構(gòu)或者明確相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件合法性審核工作（同時兼顧重大行政決策合法性審核、重大行政執(zhí)法決定法制審核等工作），配齊配強審核工作力量，確保審核質(zhì)量和權(quán)威。要加強合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，可以市、縣或全省各系統(tǒng)為單位，每年集中開展1－2次業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。（責(zé)任分工：各級編制、人社、司法行政部門牽頭，各級政府其他部門參與；完成時限：機構(gòu)編制2019年完成，其他工作為長期）

（三）強化指導(dǎo)監(jiān)督。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導(dǎo)監(jiān)督，要將規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)情況、審核工作情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容和考評指標(biāo)體系，建立情況通報制度，對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀(jì)依法問責(zé)。審核機構(gòu)要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關(guān)、起草機關(guān)通報合法性審核情況和存在的問題，切實提高規(guī)范性文件質(zhì)量。（責(zé)任分工：各級政府司法行政部門牽頭，各級政府其他部門參與；完成時限：納入考核指標(biāo)2019年完成，其他工作為長期）

全省各級司法行政部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進、督促指導(dǎo)本《通知》貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導(dǎo)規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項請及時報省司法廳。（責(zé)任分工：各級政府司法行政部門牽頭，各地各部門參與配合；完成時限：2019年底）



 

湖北省人民政府辦公廳

2019年4月3日

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