對商事制度改革中“住改商”問題的調(diào)研

推進商事制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的重要部署，目的是通過放寬市場準入管制，降低準入門檻，激發(fā)市場主體活力，優(yōu)化營商環(huán)境，推動市場主體自律自治，帶動新型市場監(jiān)管體系的重新構(gòu)建，健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度，服務(wù)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

簡化住所登記手續(xù)是此次改革的一項重要內(nèi)容。為進一步降低登記門檻，規(guī)范住所和經(jīng)營場所登記行為，各地先后出臺了企業(yè)住所和經(jīng)營場所登記管理辦法。在相關(guān)辦法制定的過程中，住所與經(jīng)營場所相對分離、“一照多址”“一址多照”“住改商”“商務(wù)秘書”等制度設(shè)計成為討論的焦點，其中“住改商”問題引起了廣泛爭議。

一、“住改商”的概念

“住改商”是“住宅改商用”的簡稱，是指在區(qū)分所有權(quán)的建筑物中，業(yè)主利用住宅從事經(jīng)營性活動的行為。

二、“住改商”的產(chǎn)生及其利弊

近年來，中小企業(yè)發(fā)展迅猛，個體創(chuàng)業(yè)隊伍不斷擴大，許多企業(yè)和個體工商戶為了節(jié)約成本，使用自有住房或租賃住宅用于經(jīng)營。一些地方政府為了鼓勵群眾創(chuàng)業(yè)，尤其是解決下崗職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學畢業(yè)生、軍轉(zhuǎn)人員的就業(yè)問題，對經(jīng)營場所的把關(guān)較為寬松，只要經(jīng)營戶取得經(jīng)營場所的合法使用權(quán)并依法注冊登記即可，對于經(jīng)營場所的用途并不深究。在多種因素的綜合作用下，“住改商”逐步成為一種普遍現(xiàn)象。

“住改商”是市場自我調(diào)節(jié)的產(chǎn)物，其存在現(xiàn)階段具有一定合理性。“住改商”大大降低了創(chuàng)業(yè)成本，能夠滿足剛畢業(yè)大學生、下崗職工、農(nóng)民工等群體的創(chuàng)業(yè)需求，可以讓更多人利用自有住宅或租用住宅創(chuàng)業(yè)，同時也為政府創(chuàng)造了更多財政收入。“住改商”經(jīng)營也給居民日常生活帶來了一定的便利，如利用小區(qū)住宅開辦的雜貨店、洗衣店、火車票代辦點、家政服務(wù)公司等。

然而，“住改商”的負面影響同樣不可忽視，主要表現(xiàn)為對居民日常生活的干擾。一是商住混雜，陌生人員進出頻繁，給小區(qū)安全帶來隱患。二是一些行業(yè)在經(jīng)營過程中產(chǎn)生油煙、廢氣、噪聲等，給居民身心健康造成極大損害，如餐飲、娛樂等。三是占用小區(qū)公共資源，損害其他業(yè)主的合法權(quán)益，如增加了電梯使用率，占用小區(qū)停車位等。

三、“住改商”有關(guān)法律規(guī)定

2007年10月1日起施行的《中國人民共和國物權(quán)法》第七十七條規(guī)定，業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。

2009年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十條規(guī)定，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，未按照《中國人民共和國物權(quán)法》第七十七條的規(guī)定經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意，有利害關(guān)系的業(yè)主請求排除妨害、消除危險、恢復原狀或者賠償損失的，人民法院應(yīng)予支持；將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的業(yè)主以多數(shù)有利害關(guān)系的業(yè)主同意其行為進行抗辯的，人民法院不予支持。第十一條規(guī)定，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主，應(yīng)當認定為《中國人民共和國物權(quán)法》第七十七條所稱“有利害關(guān)系的業(yè)主”。建筑區(qū)劃內(nèi)，本棟建筑物之外的業(yè)主，主張與自己有利害關(guān)系的，應(yīng)證明其房屋價值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響。

從上述《中國人民共和國物權(quán)法》和司法解釋的規(guī)定可以看出，國家對“住改商”進行了嚴格的限制，要求“住改商”必須經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。從保護業(yè)主物權(quán)的角度來說，這些規(guī)定無可厚非，但對經(jīng)營者來說，其依法“住改商”的可能性微乎其微。

筆者認為，現(xiàn)行法律、法規(guī)對“住改商”的規(guī)定過嚴。最高人民法院對《中國人民共和國物權(quán)法》的司法解釋，明確規(guī)定了本棟建筑物內(nèi)的其他業(yè)主都是“有利害關(guān)系的業(yè)主”。這意味著整棟建筑物中任何一個業(yè)主對于“住改商”都享有一票否決權(quán)，只要有一個業(yè)主不同意，經(jīng)營者“住改商”的權(quán)利就無法行使。

以筆者所在小區(qū)為例，低層的步梯房6層共36戶，高層電梯房32層共128戶，相當一部分購房者是投資買房，還有部分業(yè)主擁有多套住房，小區(qū)入住率不高。如果某業(yè)主要將一套住宅租給公司辦公，要取得少則幾十戶，多則上百戶業(yè)主的同意。未實際入住業(yè)主聯(lián)系困難，已入住業(yè)主大多擔心經(jīng)營活動可能擾民、破壞環(huán)境或造成安全隱患，不同意“住改商”，取得有利害關(guān)系一致同意的可能性非常小。

物權(quán)人對其住宅依法享有占用、使用、收益、處分的權(quán)利。“住改商”是物權(quán)人對住宅用途的選擇，是實現(xiàn)其對住宅使用權(quán)的一種方式，屬于私權(quán)的范疇。“住改商”權(quán)利的行使可能損害其他業(yè)主的權(quán)益，但不是必然的損害，而且這種損害在一定條件下是可控的。筆者認為，為避免不確定損害的發(fā)生，而限制物權(quán)人既得利益的實現(xiàn)，在私權(quán)和公權(quán)的保護上明顯失衡。房屋使用權(quán)是房屋所有人物權(quán)的重要內(nèi)容，在不違背法律、不影響公共利益和其他業(yè)主合法利益的前提下，房屋所有人有權(quán)自由使用，法律不應(yīng)過度限制。

此外，現(xiàn)行法律對“住改商”的規(guī)定缺乏可操作性?！吨袊嗣窆埠蛧餀?quán)法》和司法解釋規(guī)定“住改商”應(yīng)征求有利害關(guān)系業(yè)主的意見，但對于征求意見的程序和出具證明材料的標準未作統(tǒng)一規(guī)定。業(yè)主委員會應(yīng)當以召開業(yè)主大會的形式還是以公告的形式征求業(yè)主對“住改商”的意見？有利害關(guān)系業(yè)主必須明確表示同意并簽名，還是無反對意見則視為同意？對于這些程序問題，相關(guān)法律、法規(guī)也沒有作出明確規(guī)定。

在實踐中，登記機關(guān)在具體審查時無法可依，往往憑經(jīng)驗判斷，尺度把握松緊不一。例如，有的登記機關(guān)憑業(yè)主委員會出具的證明即核準“住改商”登記為企業(yè)住所，有的登記機關(guān)憑住宅相鄰住戶的證明即核準“住改商”登記為企業(yè)住所。

此外，由于工商部門在企業(yè)登記過程中履行的是形式審查義務(wù)，對于業(yè)主委員會是否已征得其他利害關(guān)系人同意、出具證明人是否為住宅相鄰住戶等實質(zhì)性內(nèi)容，登記機關(guān)不予審查。這就導致審查環(huán)節(jié)存在漏洞，為一些不必要的訴訟埋下了隱患。

四、“住改商”登記工作難點

1.申請人不了解法律規(guī)定，主動配合難

大多數(shù)人對“住改商”須經(jīng)利害關(guān)系人同意的規(guī)定不甚了解，部分“住改商”申請人對工商部門要求其征得有利害關(guān)系業(yè)主同意、提交證明文件有抵觸情緒。一些申請人認為工商部門與當前國家關(guān)于簡化登記程序、降低準入門檻的改革方向背道而馳，擅自抬高登記門檻，有意刁難。

2.第三人怕承擔責任，證明開具難

按照國家工商總局下發(fā)的《關(guān)于住所（經(jīng)營場所）登記有關(guān)問題的通知》要求，登記機關(guān)要求“住改商”申請人提交《住所（經(jīng)營場所）登記表》以及所在地居委會或業(yè)主委員會出具的證明文件。然而，一些居委會或業(yè)主委員會作為“住改商”登記的第三人，擔心經(jīng)營者日后擾民、破壞環(huán)境或人員進出復雜造成安全隱患帶來不必要的麻煩，往往不愿出具證明甚至彼此之間相互推諉，經(jīng)營戶不得不想盡辦法托人、找關(guān)系開證明。這樣一來，不但增加了辦事時間，降低了登記效率，而且容易滋生腐敗，使開具證明成為某些機構(gòu)和個人灰色收入的來源。

3.證明文書缺乏規(guī)范，標準把握難

《住所（經(jīng)營場所）登記表》需要整棟建筑物業(yè)主簽名，還是業(yè)主委員會蓋章即可？業(yè)主委員會代為征求利害關(guān)系人意見時，如何履行程序，需要提交哪些證明材料？這些問題目前在登記規(guī)范中沒有明確規(guī)定，登記人員在“住改商”登記中缺乏可參照的執(zhí)行標準。有的地方通過地方立法予以補充，但各地標準不一、尺度不同，容易讓申請人產(chǎn)生誤解。

證明是一份重要的法律文書，應(yīng)當包含申請人名稱、住宅詳細地址、有利害關(guān)系人同意“住改商”等內(nèi)容，表述用語應(yīng)規(guī)范、嚴謹。但在實踐中，業(yè)主委員會等機構(gòu)出具的證明五花八門，有的證明甚至只寫明“同意成立××有限公司”，連住宅詳細地址都沒有注明。

4.利害關(guān)系人難以界定，審查把關(guān)難

雖然司法解釋規(guī)定本棟建筑物其他業(yè)主為利害關(guān)系人，但也不排斥本棟建筑物以外的業(yè)主主張與“住改商”住宅有利害關(guān)系。

如果本棟建筑物以外的人提出異議，登記機關(guān)應(yīng)該如何處理？對于個別業(yè)主故意阻撓“住改商”的情形，登記機關(guān)該如何處置？例如，張某為解決就業(yè)，在一樓自己的住宅開了個雜貨店，小區(qū)多數(shù)業(yè)主都沒意見，但王某與張某曾因生活瑣事吵架積怨，王某以雜貨店燈光影響其休息為由堅決反對。這種情況下，如果工商部門核準登記，將面臨王某的追責；如果不予登記，又扼殺了張某就業(yè)的機會。工商部門陷于兩難境地。

5.工作人員實行形式審查，審慎義務(wù)履行難

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和注冊登記有關(guān)法律、法規(guī)，工商機關(guān)在注冊登記中只作形式審查，不承擔實質(zhì)性審查的責任但應(yīng)盡到審慎義務(wù)，申請人對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責。

近年來，因提交材料虛假簽名引發(fā)的行政訴訟案件屢見不鮮，“住改商”登記也存在同樣的風險。工商部門只需要審查申請人提交的資料是否齊全、有效即可，對于申請人是真正征求了利害關(guān)系人的意見還是自己偽造了利害關(guān)系人的簽名騙得居委會或業(yè)主委員會出具證明文件，所從事經(jīng)營項目是否會擾民、污染周邊環(huán)境無法準確核實。因此，一旦準予核準登記后遭到部分利害關(guān)系人質(zhì)疑，并因此申請復議或提起訴訟，工商部門就可能面臨行政訴訟風險。

五、完善“住改商”登記的建議

1.完善法律規(guī)定

建議通過司法解釋，進一步完善《中華人民共和國物權(quán)法》關(guān)于有利害關(guān)系人同意的規(guī)定，放寬對“住改商”的限制。在實際生活中，召開業(yè)主大會征求意見或者逐一征求其他有利害關(guān)系業(yè)主意見都缺乏可操作性，難以實現(xiàn)。筆者建議采取“默示表示同意”形式，即擬“住改商”業(yè)主向所屬業(yè)主委員會申請，經(jīng)業(yè)主委員會公示，以征求本棟建筑物內(nèi)其他業(yè)主的意見，其他業(yè)主如不提出反對意見則視為同意。如果經(jīng)營后發(fā)生爭議，由有關(guān)利害關(guān)系人通過民事訴訟的途徑解決相鄰權(quán)爭議。

2.細化“住改商”制度

通過地方立法，增強“住改商”制度的可操作性。例如，在住所登記辦法中建立正負面清單制度，將數(shù)據(jù)處理、動漫游戲開發(fā)、文化創(chuàng)意、翻譯服務(wù)、電子商務(wù)等無污染、不擾民、無安全隱患的行業(yè)列入正面清單，允許這些行業(yè)無須其他業(yè)主同意即可進行“住改商”登記；將餐飲、娛樂、燃氣經(jīng)營等污染大、擾民或高危的行業(yè)列入負面清單，明確禁止這些行業(yè)“住改商”登記。其他清單中未涉及的行業(yè)，則通過“默示表示同意”形式，征得利害關(guān)系人同意后方可進行“住改商”登記。

3.統(tǒng)一登記規(guī)范

建議國家工商總局以規(guī)范性文件的形式，盡快明確“住改商”登記程序，完善提交材料規(guī)范，以便各級工商行政管理機關(guān)按照統(tǒng)一的標準進行登記。

4.加強普法宣傳

各級工商機關(guān)應(yīng)充分利用各種媒體進行宣傳，同時依托各類普法宣傳活動和登記窗口平臺，采取發(fā)放宣傳資料、現(xiàn)場接受咨詢答疑等形式，向社會公眾宣傳《物權(quán)法》和“住改商”有關(guān)規(guī)定，提高公眾對“住改商”的認知程度，積極引導有意通過“住改商”登記創(chuàng)業(yè)的人員完善登記手續(xù)，指導業(yè)主委員會履行“住改商”的程序責任，提高“住改商”登記效率。

□廣西壯族自治區(qū)防城港市工商局　岑小鷹

本文關(guān)鍵詞： 商事制度改革, 住改商, 問題的調(diào)研

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