《全國民用機場布局規(guī)劃》全文

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前言

機場作為航空運輸和城市的重要基礎設施，是綜合交通運輸體系的重要組成部分。經過幾十年的建設和發(fā)展，我國機場體系初具規(guī)模，初步形成了以北京、上海、廣州等樞紐機場為中心，其余省會和重點城市機場為骨干，以及眾多干、支線機場相配合的基本格局，為保證我國航空運輸持續(xù)快速健康協(xié)調發(fā)展，促進經濟社會發(fā)展和對外開放，以及完善國家綜合交通體系等發(fā)揮了重要作用，對加強國防建設、增進民族團結、縮小地區(qū)差距、促進社會文明也具有重要意義。但機場總量不足、體系結構和功能定位不盡合理等問題仍比較突出，難以滿足未來我國經濟社會發(fā)展需要，特別是提高國家競爭力的要求，進一步優(yōu)化機場布局和適度增加機場總量已成為未來時期我國機場發(fā)展的重要課題。

機場布局規(guī)劃主要解決民用機場空間布局及功能結構問題，通過統(tǒng)籌兼顧、科學布局、完善結構、合理定位來指導機場的建設和發(fā)展，實現資源的優(yōu)化配置和有效利用，增強我國民航事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。同時，民用航空是系統(tǒng)性、關聯性和專業(yè)性很強的行業(yè)，在機場屬地化管理、建設主體發(fā)生重大變化的情況下，編制全國民用機場布局規(guī)劃也是加強民航業(yè)宏觀調控的重要手段。根據《中華人民共和國民用航空法》，結合未來國家社會經濟發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，特制定《全國民用機場布局規(guī)劃》（不含通用航空機場），規(guī)劃期限至2020 年。在實施過程中，將根據民航運輸內外部條件和環(huán)境的變化，適時對本規(guī)劃進行必要的修訂和調整。

一、現狀及評價

（一）機場現狀

經過幾十年的建設和發(fā)展，我國機場總量初具規(guī)模，機場密度逐漸加大，機場服務能力逐步提高，現代化程度不斷增強，初步形成了以北京、上海、廣州等樞紐機場為中心，以成都、昆明、重慶、西安、烏魯木齊、深圳、杭州、武漢、沈陽、大連等省會或重點城市機場為骨干以及其他城市支線機場相配合的基本格局，我國民用運輸機場體系初步建立。截至2006 年底，我國（不含港澳臺地區(qū)）共有民航運輸機場147 個，其中軍民合用機場 45個，全國機場平均密度為每10 萬平方公里1.53 個；按飛行區(qū)等級劃分，4E 級機場25 個、4D 級機場35 個、4C 級機場58 個、3C級機場29 個；按經濟地理分布，東部地區(qū)41 個、中部地區(qū)25個、西部地區(qū)69 個、東北地區(qū)12 個；按地區(qū)劃分，東北、華北、華東、中南、西南、西北6 個地區(qū)的機場數量分別為12 個、18個、37 個、25 個、31 個和24 個，以每10 萬平方公里計，密度分別為1.51 個、1.16 個、4.67 個、2.57 個、1.53 個和0.81 個。

（二）基本評價

1、機場總體布局基本合理。絕大多數機場的建設和發(fā)展是以航空運輸市場需求為基礎，初步形成了與我國國情國力相適應的機場體系，為促進和引導國民經濟社會發(fā)展、加強國防建設和保障國家安全發(fā)揮著重要作用。若以地面交通100 公里或1.5 小時車程為機場服務半徑指標，既有機場可為52％的縣級行政單元提供航空服務，服務區(qū)域的人口數量占全國人口的61％、國內生產總值（GDP）占全國總量的82％。

2、機場區(qū)域布局與經濟地理格局基本適應。機場區(qū)域分布的數量規(guī)模和密度與我國區(qū)域經濟社會發(fā)展水平和經濟地理格局基本適應，民用機場呈區(qū)域化發(fā)展趨勢，初步形成了以北京為主的北方（華北、東北）機場群、以上海為主的華東機場群、以廣州為主的中南機場群三大區(qū)域機場群體，以成都、重慶和昆明為主的西南機場群和以西安、烏魯木齊為主的西北機場群兩大區(qū)域機場群體雛形正在形成，機場集群效應得以逐步體現，對帶動地區(qū)經濟社會發(fā)展、擴大對外開放，提高城市發(fā)展?jié)摿陀绊懥Πl(fā)揮了重要作用。

3、機場體系的功能層次日趨清晰。我國民航運輸基于機場空間布局的中樞輪輻式與城市對相結合的航線網絡逐步形成，機場體系的功能層次日趨清晰、結構日趨合理，國際競爭力逐步增強。一批主要機場的綜合功能逐步完善、業(yè)務能力不斷提高，北京、上海、廣州三大樞紐機場的中心地位日益突出，昆明、成都、西安、烏魯木齊、沈陽、武漢、重慶、大連、哈爾濱、杭州、深圳等省會或重要城市機場的骨干作用進一步增強，尤其是昆明、成都、重慶、西安、烏魯木齊等機場分別在西南、西北區(qū)域內的中心作用逐步顯現，諸多中小城市機場發(fā)揮著重要的網絡拓展作用。

4、航空運輸在綜合交通運輸體系中的地位不斷提高。以機場布局規(guī)模不斷擴大和航空網絡逐步拓展完善為基礎，航空運輸以其快捷、方便、舒適和安全的比較優(yōu)勢，在我國中長途旅客運輸、國際間客貨運輸、城際間快速運輸及特定區(qū)域運輸方面逐步占據主導地位，對促進國際間人員交往、對外貿易和出入境旅游發(fā)展發(fā)揮了重要作用。“十五”期間民航運輸機場旅客吞吐量、貨郵吞吐量和飛機起降架次分別年均增長16.3％、9.6％和11.7％，2006 年旅客吞吐量達3.32 億人次，是2000 年的2.5 倍，年旅客吞吐量達到1000 萬人次以上的機場共有7 個（其中：北京首都機場4875 萬人次、上海浦東機場2679 萬人次、上海虹橋機場1933萬人次、廣州白云機場2622 萬人次），占全國機場總旅客吞吐量的52%。民航客運量、客運周轉量在全社會客運總量和客運總周轉量的比重從1985 年的0.12％、2.64％提高到2006 年的0.8％和12.3％，航空運輸在綜合交通運輸體系中的作用日益重要。

（三）存在問題

機場布局上存在的主要矛盾和問題：一是機場數量較少、地域服務范圍不廣，難以滿足未來經濟社會發(fā)展的要求，尤其是“東密西疏”的格局與帶動中西部地區(qū)經濟社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定與增進民族團結、開發(fā)旅游資源等的矛盾比較突出；二是民航機場體系內部未能充分協(xié)調，區(qū)域內各機場間缺乏合理定位和明確分工，機場對干、支航空運輸協(xié)調發(fā)展的合理引導作用薄弱，參與全球競爭的國際樞紐尚未形成，難以有效配置資源和充分發(fā)揮民用航空資源整體優(yōu)勢和作用；三是部分機場的建設和發(fā)展與其所在城市規(guī)劃、軍航規(guī)劃以及其他運輸方式規(guī)劃缺乏有效銜接，尤其是軍民航空域使用矛盾日益尖銳，較大程度上制約了民航的發(fā)展，與國防交通的需要也有較大差距；四是大部分中型以上機場容量已飽和或接近飽和、綜合功能不健全，與提高航空安全保障能力和運輸服務質量水平的客觀要求存在較大差距。

二、指導思想、目標、原則

（一）指導思想和目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以構建和諧社會為出發(fā)點，以市場需求為基礎，通過優(yōu)化機場布局結構和增加機場數量規(guī)模，進一步加強資源整合，完善功能定位，擴大服務范圍和提高服務水平，適應經濟社會和民航事業(yè)的發(fā)展，到2020 年初步形成規(guī)模適當、布局合理、層次分明、功能完善的現代化民用機場體系。

（二）布局原則

1、機場總體布局應與國民經濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略和航空市場需求相適應，促進生產力合理布局、國土資源均衡開發(fā)和國民經濟社會發(fā)展。

2、機場區(qū)域布局應與區(qū)域經濟地理和經濟社會發(fā)展水平相適應，與城市總體規(guī)劃相符合、促進區(qū)域內航空資源優(yōu)化配置、社會經濟協(xié)調發(fā)展和城市功能提升完善。

3、機場布局應與其他運輸方式布局相銜接，促進現代綜合交通運輸體系的建立和網絡結構優(yōu)化，并充分發(fā)揮航空運輸比較優(yōu)勢，提高綜合交通運輸整體效率和效益。

4、機場布局應與航線網絡結構優(yōu)化、空管建設、機隊發(fā)展、專業(yè)技術人員培養(yǎng)等民航系統(tǒng)內部各要素相協(xié)調，增強機場集群綜合競爭力，進一步提高民用航空運輸整體協(xié)調發(fā)展能力和國際競爭力。

5、機場布局應與加強國防建設、促進民族團結及開發(fā)旅游等資源相結合。重視邊境、少數民族地區(qū)、特別是新興旅游地區(qū)機場的布局和建設，拓展航空運輸服務范圍，增強機場的國防功能。同時考慮充分有效利用航空資源，條件許可時優(yōu)先合用軍用機場或新增布局軍民合用機場。

6、機場布局應與節(jié)約土地、能源等資源和保護生態(tài)環(huán)境相統(tǒng)一。充分利用和整合既有機場資源，合理確定新增布局數量與建設規(guī)模，注重功能科學劃分，避免無序建設和資源浪費，提高可持續(xù)發(fā)展能力。

三、功能定位

全國民用機場布局規(guī)劃，作為民用航空基礎設施的空間布局規(guī)劃，服務于國家經濟發(fā)展、社會進步、對外開放和國防現代化建設，體現國家構建綜合交通運輸體系和發(fā)展航空運輸的意志，明確政府的政策導向，指導民用機場設施有序建設，優(yōu)化航空運輸資源配置，并作為國家實施宏觀調控和投資管理的依據，促進民航事業(yè)又好又快發(fā)展。

四、布局方案

根據布局規(guī)劃的指導思想、目標和原則，依據已形成的機場布局，結合區(qū)域經濟社會發(fā)展實際和民航區(qū)域管理體制現狀，按照“加強資源整合、完善功能定位、擴大服務范圍、優(yōu)化體系結構”的布局思路，重點培育國際樞紐、區(qū)域中心和門戶機場，完善干線機場功能，適度增加支線機場布點，構筑規(guī)模適當、結構合理、功能完善的北方（華北、東北）、華東、中南、西南、西北五大區(qū)域機場群。通過新增布點機場的分期建設和既有機場的改擴建，以及各區(qū)域內航空資源的有效整合，機場群整體功能實現樞紐、干線和支線有機銜接，客、貨航空運輸全面協(xié)調，大、中、小規(guī)模合理的發(fā)展格局，并與鐵路、公路、水運以及相關城市交通相銜接，搞好集疏運，共同構成現代綜合交通運輸體系。

至2020 年，布局規(guī)劃民用機場總數達244 個，其中新增機場97 個（詳見附表1）。具體是：

北方機場群：布局規(guī)劃機場總數54 個，其中新增24 個。

北方機場群由北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江8 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內各機場構成。在既有30個機場的基礎上，布局規(guī)劃新增北京第二機場、邯鄲、五臺山、阿爾山、長白山、漠河、撫遠等24 個機場，機場總數達到54 個，為促進華北、東北地區(qū)經濟社會發(fā)展、東北亞經濟合作和對外開放提供有力的航空運輸保障。在此機場群中，重點培育北京首都機場為國際樞紐機場，進一步增強其國際競爭力；提升和發(fā)揮天津、沈陽機場分別在濱海新區(qū)發(fā)展和東北振興中的地位作用；進一步完善哈爾濱、大連、長春、石家莊、太原、呼和浩特等機場在區(qū)域中的干線機場功能，穩(wěn)步發(fā)展阿爾山、長白山、漠河、大慶等區(qū)域內支線機場。

華東機場群：布局規(guī)劃機場總數49 個，其中新增12 個。

華東機場群由上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東7 個?。ㄖ陛犑校﹥雀鳈C場構成。在既有37 個機場基礎上，布局規(guī)劃新增蘇中、麗水、蕪湖、三明、贛東、濟寧等12 個機場，機場總數達到49 個，以滿足華東地區(qū)經濟社會發(fā)展、對外開放和對臺“三通”的交通需要。在此機場群中，重點培育上海浦東機場為國際樞紐，增強其國際競爭力；進一步完善上海虹橋、杭州、廈門、南京、福州、濟南、青島、南昌、合肥等機場的干線機場功能；穩(wěn)步發(fā)展蘇中、三明、宜春、濟寧等區(qū)域內支線機場。

中南機場群：布局規(guī)劃機場總數39 個，其中新增14 個。

中南機場群由廣東、廣西、海南、河南、湖北、湖南6 ?。ㄗ灾螀^(qū)）內各機場構成。在既有25 個機場基礎上，布局規(guī)劃新增信陽、岳陽、衡陽、邵東、河池等14 個機場，機場總數達到39 個，以滿足中南地區(qū)經濟社會發(fā)展需要，促進東南亞經濟合作、泛珠區(qū)域經濟一體化和對外開放。在此機場群中，重點培育廣州白云機場為國際樞紐，增強其國際競爭力；提升武漢、鄭州機場在中部崛起中的地位；完善長沙、南寧、?？凇⑷齺?、深圳、桂林等機場在區(qū)域中的干線機場功能；進一步穩(wěn)步發(fā)展河池、神農架等區(qū)域內支線機場。

西南機場群：布局規(guī)劃機場總數52 個，其中新增21 個。

西南機場群由重慶、四川、云南、貴州、西藏5 ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內各機場構成。在既有31 個機場的基礎上，布局規(guī)劃新增黔江、康定、騰沖、六盤水等21 個機場，機場總數達到52 個，以適應西南地區(qū)經濟社會發(fā)展需要，促進中國-東盟自由貿易區(qū)的合作發(fā)展，以及為少數民族地區(qū)經濟社會發(fā)展和旅游資源開發(fā)提供交通保障。在此機場群中，重點培育昆明機場成為連接南亞和東南亞的門戶機場，強化成都、重慶機場的樞紐功能，發(fā)揮其在西南地區(qū)和長江中上游區(qū)域經濟社會發(fā)展中的中心地位作用；完善貴陽、拉薩等機場功能；穩(wěn)步發(fā)展黔江、康定、騰沖、六盤水等其他支線機場。

西北機場群：布局規(guī)劃機場總數50 個，其中新增26 個。

西北機場群由陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5 省（自治區(qū)）內各機場構成。在既有24 個機場的基礎上，布局規(guī)劃新增天水、隴南、玉樹、喀納斯等26 個機場，機場總數達到50 個，以滿足西北地區(qū)經濟社會發(fā)展需要，促進中國-中亞地區(qū)貿易的發(fā)展，以及為少數民族地區(qū)發(fā)展和旅游資源開發(fā)提供航空運輸保障。在此機場群中，重點加快培育烏魯木齊機場為連接中亞的西北門戶機場，提升西安機場在區(qū)域內的中心地位；進一步完善蘭州、銀川、西寧等機場的功能；穩(wěn)步發(fā)展天水、固原、玉樹、喀納斯等區(qū)域內支線機場。

五、近期實施方案

2010 年前，主要通過部分新增機場的建設和既有機場的改擴建，逐步完善各區(qū)域機場體系，近期完成北京、浦東、廣州、太原、呼和浩特、九寨溝等機場擴建及鄂爾多斯、阿爾山、長白山、騰沖、康定、荔波、喀納斯等機場新建；實施天津、虹橋、杭州、南昌、深圳、長沙、南寧、成都、烏魯木齊、西安、銀川、西寧等既有機場的改擴建，昆明、合肥、汕頭、庫車等機場的遷建及三明、河池、阿里、玉樹等機場的新建；積極推進沈陽、哈爾濱、南京、廈門、?？凇⒅貞c、蘭州等機場擴建及北京第二機場、蘇中、亞丁、六盤水、夏河等新建機場項目的前期工作并適時開工建設，新設良鄉(xiāng)、濟寧、日喀則等軍民合用機場。至2010 年機場總數預計達到190 個左右，其中軍民合用機場達到55個，五大區(qū)域機場群的整體服務能力和服務質量水平進一步提高，基本滿足我國航空運輸發(fā)展需求，基本適應我國經濟社會發(fā)展需要。其建設和發(fā)展重點為：

（一）北方機場群

完成北京、太原、呼和浩特等機場擴建以及新建鄂爾多斯、長白山、漠河、雞西機場等一批工程；實施天津、大連等機場擴建工程及阿爾山、二連浩特、大慶、伊春等新建機場項目；積極推進沈陽、哈爾濱、包頭、延吉等機場擴建項目及北京第二、白城、呂梁等新建機場項目的前期工作，并適時開工建設；新設良鄉(xiāng)等軍民合用機場。

（二）華東機場群

完成上海浦東、杭州機場擴建工程；實施虹橋、南昌、無錫、溫州等機場擴建工程，合肥機場遷建及三明、宜春等新建機場項目；積極推進南京、廈門、青島、常州、晉江、舟山、武夷山等機場擴建項目及淮安、蘇中、九華山等新建機場的前期工作，適時開工建設。新設濟寧等軍民合用機場。

（三）中南機場群

完成廣州、深圳機場擴建工程；實施長沙、南寧、張家界等機場擴建工程，汕頭機場遷建及新建河池機場項目；積極推進?？凇⒐鹆?、湛江、三亞改擴建工程及新建神農架機場等項目的前期工作，適時開工建設。

（四）西南機場群

完成九寨溝機場擴建以及荔波、康定、黔江、騰沖等機場新建；實施成都、重慶、麗江、大理等機場擴建工程，遷建昆明機場及新建阿里機場等項目；積極推進貴陽等機場擴建工程及六盤水、亞丁等新建機場項目的前期工作，適時開工建設；新設日喀則、紅河等軍民合用機場。

（五）西北機場群

完成新建喀納斯機場、銀川機場擴建工程；實施烏魯木齊、西安等機場擴建工程、庫車遷建及新建固原、中衛(wèi)、玉樹機場以及天水、哈密等軍民合用機場項目；積極推進西寧、蘭州機場擴建工程項目的前期工作，適時開工建設。

六、實施效果

上述布局規(guī)劃實施后，全國省會城市（自治區(qū)首府、直轄市）、主要開放城市、重要旅游地區(qū)、交通不便地區(qū)以及重要軍事要地均有機場連接，逐步形成北方、華東、中南、西南、西北五大機場群，形成功能完善的樞紐、干線、支線機場網絡體系，大、中、小層次清晰的機場結構，航空運輸整體發(fā)展能力和國際競爭力顯著增強；機場與其他交通方式的銜接更加緊密，與城市發(fā)展更加協(xié)調，與軍航發(fā)展相互促進；社會服務范圍進一步擴大、服務水平顯著提高。到2010 年，全國75%的縣級行政單元能夠在地面交通100 公里或1.5 小時的車程內享受到航空服務（現狀為52%），服務的總人口達到全國總人口的78%（現狀為61%），上述區(qū)域內的國內生產總值（GDP）達到全國總量的93%（現狀為82%）；到2020年全國80％以上的縣級行政單元能夠在地面交通100公里或1.5 小時車程內享受到航空服務，所服務區(qū)域的人口數量占全國總人口的82％、國內生產總值（GDP）占全國總量的96％，為全面建設小康社會和構建和諧社會發(fā)揮更加積極作用。

七、保障措施

（一）繼續(xù)深化改革、擴大開放。

進一步深化機場管理體制改革，完善與社會主義市場經濟相適應的管理體制和運行機制。積極推進機場投資主體和產權多元化。積極推進機場收費機制改革，調整機場收費結構。加大利用外資力度，引導外資更多地投向中西部地區(qū)和東北等老工業(yè)基地的民航設施建設。

（二）加強政策引導、拓寬融資渠道、保障資金投入。

繼續(xù)加強對民航專項基金的征管，穩(wěn)定中央資金來源，在穩(wěn)定和加大中央及地方財政資金投入基礎上，深化投融資體制改革，不斷創(chuàng)新民航機場建設投融資機制，進一步拓寬融資渠道，廣泛吸收社會資本，多方籌集資金投入機場設施建設。

（三）完善制度、加強監(jiān)管。

進一步完善宏觀調控機制和市場監(jiān)督體系，建立和維護健康有序的競爭環(huán)境，健全市場準入與退出制度，規(guī)范機場的建設與經營行為，促進公平競爭和有序發(fā)展。

（四）依靠技術進步，加快實現航空運輸現代化。

加強科技創(chuàng)新，進一步完善科技創(chuàng)新和成果轉化的管理和推廣機制，加大機場基礎設施建設、運營管理等方面關鍵技術與裝備、系統(tǒng)集成的研究開發(fā)與推廣應用，加強智能化和信息化建設，降低工程造價，保證工程質量，提高我國機場技術裝備和管理水平。

（五）注重環(huán)境保護、資源合理利用和運營安全，促進可持續(xù)發(fā)展。

進一步加強政策引導和采取有效措施，在機場規(guī)劃和建設中體現環(huán)境友好要求，注重保護生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化各種資源配置，實現土地、空域等資源的有效利用，提高利用資源和能源的效率，推進民航可持續(xù)發(fā)展。

（六）抓好機場集疏運系統(tǒng)建設。

為充分發(fā)揮民航機場樞紐功能，提高區(qū)域綜合交通運輸體系的安全性、可靠性與整體效率，應注重加強機場樞紐的集疏運系統(tǒng)的規(guī)劃和建設，尤其是吞吐量達到相當規(guī)模的機場樞紐，進一步與軌道交通、城市公交和高速公路以及鐵路等優(yōu)化銜接，增強機場樞紐對區(qū)域經濟發(fā)展的支撐作用。

（七）注重軍用機場資源的合理利用和空域資源優(yōu)化配置，促進軍民航協(xié)同發(fā)展。

堅持平戰(zhàn)結合和以經濟建設為中心，進一步研究解決好相關問題，妥善處理好各種利益關系，建立健全相關規(guī)章制度，鼓勵和優(yōu)先考慮利用既有的軍用機場資源，加強軍民合用機場的建設和軍隊報廢機場的合理利用，繼續(xù)推進空中交通管理體制改革，促進軍民航二者協(xié)同發(fā)展。