〔2006〕行他字第2號《最高人民法院行政審判庭關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)》

最高人民法院行政審判庭關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)

（2006年11月27日，〔2006〕行他字第2號）

 

福建省高級人民法院：

你院《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否適用法律規(guī)定環(huán)保評價(jià)前置許可的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)分類名錄”規(guī)定中的“建設(shè)項(xiàng)目”。 公民之間因個(gè)體餐館排放的噪聲空氣污染產(chǎn)生爭議的，可以依照環(huán)境噪聲污染防治法和大氣污染防治法的有關(guān)規(guī)定處理，經(jīng)營管理者應(yīng)采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境噪聲、排放物的排放標(biāo)準(zhǔn)；對他人造成危害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。 此復(fù)。
 

 

 

 

福建省高級人民法院關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否適用法律規(guī)定環(huán)保評價(jià)前置許可的請示

（〔2005〕閩行他字第13號）

 

最高人民法院：

寧德市中級人民法院向我院提出《關(guān)于上訴人福安市工商行政管理局及郭錦因被上訴人林秀菊不服工商行政管理局頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照上訴一案有關(guān)法律適用問題的請示》。由于請示的問題涉及法律、法規(guī)未具體規(guī)定，且工商行政管理部門與環(huán)境保護(hù)行政管理部門意見不一致，該案的法律適用問題對社會現(xiàn)實(shí)生活也有重大影響，特提出請示。

一、簡要案情

原告：林秀菊，女，1956年3月15日出生，漢族，福建省福安市人，住福安市陽頭電機(jī)電器城1號樓47號。

被告：福安市工商行政管理局，住所地福安市城南解放路7號。

法定代表人：劉思忠，局長。

第三人：郭錦，男，1976年12月20日出生，回族，福建省福安市人，住福安市城北荷塘坪108號。

2004年3月10日，第三人郭錦作為承租方與出租方鐘幼光、鐘幼雄簽訂房屋租賃合同，租用福安市電機(jī)電器城1號樓46號房屋，開辦農(nóng)家人飯莊。3月24日，郭錦領(lǐng)取了福安市衛(wèi)生局頒發(fā)的安衛(wèi)食（2004）第Y007號《衛(wèi)生許可證》，許可項(xiàng)目為制售火鍋、小炒。4月19日，郭錦向福安市工商局提交個(gè)體工商戶開業(yè)申請登記表、申請開業(yè)登記發(fā)照的報(bào)告、經(jīng)營者郭錦身份證、再就業(yè)優(yōu)惠證、計(jì)劃生育證明、經(jīng)營場所福安市陽頭電機(jī)電器城1號樓46號房屋的租賃合同、安衛(wèi)食字（2004）第Y007號《衛(wèi)生許可證》等有關(guān)材料，申請開設(shè)福安市農(nóng)家人飯莊餐飲行業(yè)。4月20日，郭錦向福安市工商局申請開業(yè)登記。8月11日，福安市工商局對經(jīng)營場所進(jìn)行勘察，認(rèn)為具備開業(yè)條件，同意開業(yè)。8月12日，福安市工商局作出（安工商）個(gè)體登記（2004）第39號《準(zhǔn)予個(gè)體工商戶登記通知書》，準(zhǔn)予登記。8月16日，郭錦向福安市工商局繳納了登記費(fèi)20元，并領(lǐng)取了3509813501199號《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》。

在郭錦經(jīng)營過程中，與農(nóng)家人飯莊相鄰的47號房主林秀菊以農(nóng)家人飯莊經(jīng)營排放的噪聲、空氣污染影響周邊群眾生活為由多次向有關(guān)部門進(jìn)行反映，請求依法給予取締，但未果。2005年1月17日，林秀菊以利害關(guān)系人身份，以工商行政管理部門在頒發(fā)給郭錦《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》前未履行環(huán)保審批的前置程序?qū)彶槁氊?zé)，屬于程序違法為由向福安市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷福安市工商局發(fā)給郭錦的3509813501199號《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》。福安市人民法院于2005年6月15日，以原告起訴理由成立為由，作出撤銷3509813501199號《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》的行政判決。福安市工商局和郭錦不服一審判決，向?qū)幍率兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹕显V。

二、寧德市中級人民法院請示的問題

寧德市中級人民法院在本案二審審理過程中，經(jīng)審判委員會討論，審委會多數(shù)委員認(rèn)為，1999年4月21日國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問題的通知》中關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目”的范圍的規(guī)定不能適用本案。因?yàn)椤?a href='http://www.dyerandpostasalon.com/doc/62735.html' title='《中華人民共和國行政許可法》2019年修訂版（全文）' target='_blank'>中華人民共和國行政許可法》明確規(guī)定只有法律、行政法規(guī)才能設(shè)定行政許可，本案法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定餐飲業(yè)在頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照之前必須要經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部門的審批，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，國家環(huán)境保護(hù)總局的通知并不具有行政法規(guī)的效力，其性質(zhì)只是部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定行政許可。因此，環(huán)保審批文件不能作為工商行政管理部門頒發(fā)個(gè)體工商戶餐飲業(yè)營業(yè)執(zhí)照的前置條件。

寧德中院審委會少數(shù)委員同意合議庭的意見，即《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對于建設(shè)項(xiàng)目的范圍未作具體規(guī)定。但是《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第16條第3款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定并公布?！?a href='http://www.dyerandpostasalon.com/doc/22919.html' title='《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂版全文）國務(wù)院令第682號' target='_blank'>建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第7條第2款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)分類管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定并公布。1999年4月21日國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問題的通知》第1條“關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的范圍”明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的范圍包括對環(huán)境可能造成影響的飲食、娛樂服務(wù)性行業(yè)。國家環(huán)境保護(hù)總局《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》中對于餐飲業(yè)規(guī)定，敏感區(qū)需編制環(huán)境影響報(bào)告表，非敏感區(qū)需填報(bào)環(huán)境影響登記表?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件均未對“建設(shè)項(xiàng)目”作出規(guī)定，而國家環(huán)?？偩謱ㄔO(shè)項(xiàng)目的解釋屬于國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋?？梢赃m用于本案。

寧德市中級人民法院就如何理解與參照適用國家工商行政管理總局《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》第5條：“申請個(gè)體工商戶設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：…… （四）國家法律、法規(guī)規(guī)定提交的其他文件。”即環(huán)保審批許可是否作為工商行政管理部門頒發(fā)個(gè)體工商戶餐飲業(yè)營業(yè)執(zhí)照的前置許可向我院請示。

三、我院審判委員會的討論意見

針對寧德市中級人民法院請示的問題，該案經(jīng)我院審判委員會討論，多數(shù)委員形成以下傾向性意見：同意本院合議庭的審理意見。在本案中，林秀菊作為利害關(guān)系人具備行政訴訟原告主體資格。工商行政管理部門在審查頒發(fā)《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》第5條第4項(xiàng)中“國家法律、法規(guī)規(guī)定提交的其他文件”的規(guī)定，把環(huán)境噪聲評價(jià)批準(zhǔn)文件作為其行政許可的前置程序。其理由如下：

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第16條第3款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定并公布?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第7條第2款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)分類管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定并公布。國家環(huán)保總局根據(jù)法律和行政法規(guī)的原則性規(guī)定（授權(quán)），制定《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》（以下簡稱“名錄”）、《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度有關(guān)問題的通知》，應(yīng)當(dāng)視為法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不是創(chuàng)設(shè)行政許可。否則，環(huán)境影響評價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例的原則性規(guī)定就得不到具體落實(shí)。再則，國務(wù)院2004年6月19日公布的第412號令對行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，沒有將名錄作為法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定的許可進(jìn)行清理。國家環(huán)?？偩挚梢栽诿浿袑?ldquo;建設(shè)項(xiàng)目”作出界定，并具體明確將住宅區(qū)改為“餐飲”場所的過程定為“建設(shè)項(xiàng)目”。對于在敏感區(qū)申請從事個(gè)體工商戶餐飲業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法取得環(huán)保主管部門環(huán)保影響評價(jià)許可后，才可向工商行政管理部門申辦營業(yè)執(zhí)照。

我院審委會少數(shù)意見同意寧德中院審委會多數(shù)人的意見。且認(rèn)為，在福建省內(nèi)工商行政管理部門審查頒發(fā)《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》，有的地區(qū)把“環(huán)境影響評價(jià)”作為前置條件，有的地區(qū)則沒有，說明實(shí)際執(zhí)行中也不統(tǒng)一。

因本案不僅關(guān)系到工商和環(huán)保兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政許可程序的銜接問題，而且涉及面廣，特予請示，請予批復(fù)。
 

 

二○○六年三月十六日

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