鄂政辦發(fā)〔2015〕63號《湖北省人民政府辦公廳關于創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機制實施精準扶貧的意見》

湖北省人民政府辦公廳關于創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機制實施精準扶貧的意見

鄂政辦發(fā)〔2015〕63號

各市、州、縣人民政府，省政府各部門：

為有效解決當前財政資金使用分散、社會資金合力不強、扶貧開發(fā)效益不高的問題，集中財力精準扶貧、精準脫貧，按照全省扶貧攻堅“精準扶貧、不落一人”總要求，經省人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、指導思想

深入貫徹落實習近平總書記關于扶貧開發(fā)系列重要講話精神，堅持以改革創(chuàng)新為動力、以提高財政資金使用效益為目的、以縣為主體全面統(tǒng)籌，創(chuàng)新貧困縣資金整合機制，創(chuàng)新省級支持機制、保障機制，實施精準扶貧、精準脫貧，確保我省扶貧攻堅目標任務如期完成。

二、基本原則

——解放思想、銳意改革。以精準扶貧為引領，以解決問題、促進發(fā)展為導向，鼓勵各地各部門大膽創(chuàng)新、主動作為，徹底打破“撒糊椒面”和“打醬油的錢不能買醋”的困局，化“零錢”為“整錢”，集中財力精準扶貧精準脫貧。

——全面統(tǒng)籌、縣為主體。做到上下統(tǒng)籌、條塊統(tǒng)籌，堅持以財政資金統(tǒng)籌為主體，帶動金融資金和社會資金統(tǒng)籌，帶動各種資源統(tǒng)籌，帶動各方面力量統(tǒng)籌；做到以縣為主體統(tǒng)籌使用資金，增加縣級統(tǒng)籌功能，建立縣級統(tǒng)籌工作機制和省級支持機制、保障機制。

——瞄準貧困、精準施策。針對貧困戶、貧困村、貧困縣等不同扶貧對象的特點與需求，分類設置到村到戶項目和體現(xiàn)貧困群體意愿、帶動減貧的重大產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務等項目，做到有的放矢、對癥下藥，不搞大水漫灌、大而化之。

——簡政放權、“源頭”整合。推進財政資金統(tǒng)籌使用與深化行政體制改革和深化財稅體制改革相結合，大力推進簡政放權，最大限度地放權給縣級，打破條塊分割，探索財政資金的“源頭”整合，促進財政資金優(yōu)化配置。

——權責對應、激勵約束。堅持事權與支出責任相適應，實行權力與責任對等；堅持陽光操作，公開、公平、公正；堅持激勵與約束、指導與監(jiān)督相結合，確保資金統(tǒng)籌使用的健康運行。

三、目標任務

通過貧困縣資金統(tǒng)籌使用，實施精準扶貧，促進貧困地區(qū)加快發(fā)展和貧困人口加快脫貧，確保實現(xiàn)2019年全省590萬貧困人口全部脫貧、4821個貧困村全部出列、37個貧困縣（包括國家和省扶貧開發(fā)工作重點縣、片區(qū)縣及享受片區(qū)政策縣）全部退出的目標。

——推動貧困地區(qū)加快發(fā)展。做到集中財力，精準發(fā)力。推動支柱產業(yè)發(fā)展，壯大縣域經濟；推動基礎設施建設，改善生產生活條件；推動社會事業(yè)發(fā)展，提高物質文化水平；推動綠色發(fā)展，建設美麗家園。促進貧困地區(qū)發(fā)展差距明顯縮小，貧困群體如期邁入全面小康社會。

——推動貧困人口如期脫貧。做到精準滴灌、靶向治療。通過扶持生產和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批，實現(xiàn)“一有（有穩(wěn)定收入來源）、兩不愁（不愁吃、不愁穿）、四保障（教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老有保障）”目標。

——推動縣級資金整合機制建立。破解長期以來財政資金使用“碎片化”等問題，做到“各級出料、縣級炒菜、共辦桌席”和“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，建立“以縣為主體、省級支持配合，以財政資金為主體、引導金融和社會資金參與”的貧困縣資金整合機制，加快貧困縣脫貧步伐，推動全省縣級資金整合。

——推動行政體制和財稅制度改革。最大限度精簡資金下放中的行政審批事項，建立一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制，重點增加對貧困地區(qū)轉移支付，完善縣級基本財力保障機制。

四、創(chuàng)新建立“縣為主體”工作機制

（一）堅持縣為主體。統(tǒng)籌資金的主要權力在縣級。充分賦予縣級政府統(tǒng)一負責、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌使用資金的權力?？h級政府可根據(jù)扶貧開發(fā)工作實際需要，按照規(guī)劃調整和改變項目資金用途，報相關主管部門備案，省市所有相關部門須積極支持配合。

（二）明確整合范圍。以財政資金統(tǒng)籌為主體，引導金融資金和社會資金等各種資金的參與。財政資金包括中央、省、市（州）、縣級到村到戶到人的所有財政性資金。凡涉農項目及非農項目（如經濟建設、社會發(fā)展、支持企業(yè)發(fā)展等）、上級安排及本級安排、當年安排及結轉資金（跨年度資金）、存量資金及增量資金，要做到應統(tǒng)盡統(tǒng)。

（三）突出精準扶貧。對貧困縣、貧困村按照科學規(guī)劃、統(tǒng)籌資源、集中投入、重點建設、分批實施、整體推進的原則，促進主導產業(yè)發(fā)展、新型經營主體發(fā)展、基礎設施改善、公共服務均等化、農村貧困人口脫貧。

對貧困戶找準致貧原因，分類施策。創(chuàng)新扶貧到戶形式，尊重貧困戶在脫貧致富中的主體地位，支持基層開展委托市場主體包干脫貧和資產收益型扶貧模式試點。各地可通過統(tǒng)籌扶持措施、政策疊加等方式，強化扶持力度。對貧困戶扶貧搬遷、醫(yī)療救助、社會救濟、發(fā)展產業(yè)獎補等到人到戶資金，縣級可結合實際采取政策疊加、差異化扶持辦法，分類制定補助標準，在高于現(xiàn)有補助標準的基礎上，可因村因戶實施不同的補助標準。鼓勵社會力量參與精準扶貧，結對幫扶，對被寄養(yǎng)的農村“五保戶”，社會救助資金經被寄養(yǎng)人同意可直接發(fā)放給寄養(yǎng)戶。建立市場主體、合作組織與貧困戶的利益連接機制，促進貧困戶穩(wěn)定增收脫貧。產業(yè)扶貧資金可通過量化作為貧困戶在農村新型經營主體的股份，貧困戶可享受分紅、打工、技術指導、產品回購等多種收益，對該類經營主體可給予資金、貸款貼息等支持。

對貧困縣、貧困村、貧困戶，鎖定對象，建立銷號制度，形成鞏固脫貧成果的長效機制。對特殊貧困群體，建立長效穩(wěn)定的救助措施。對銷號的貧困縣（市）、貧困村、貧困戶，政策支持力度不減。

（四）創(chuàng)新統(tǒng)籌方式。要做到科學統(tǒng)籌，規(guī)劃是基礎，精準是關鍵，依法是前提。大力推行規(guī)劃引導統(tǒng)籌、重點項目主導統(tǒng)籌、獎補資金引領統(tǒng)籌方式，實行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，實行“大類間統(tǒng)籌、打通使用”辦法，切塊下達資金自主安排，項目資金統(tǒng)籌使用。

科學制定統(tǒng)籌資金規(guī)劃。將精準扶貧規(guī)劃與相關經濟社會發(fā)展規(guī)劃進行對接，細化到村，落實到戶。要立足于早和實，采取自下而上、上下結合的方式，在上一年第三季度著手編制好統(tǒng)籌資金規(guī)劃，引導資金有序統(tǒng)籌。

做實年度統(tǒng)籌資金方案。堅持用精準扶貧規(guī)劃為引導，以重點項目為主導，制定明晰統(tǒng)籌資金的來源渠道、使用平臺、資金額度、內容進度、責任單位等，做到內容明確具體、資金流向清晰、責任分工明確，把統(tǒng)籌機制落到實處?？h級年度統(tǒng)籌資金方案和規(guī)劃審批方案要以縣級政府文件印發(fā)，是各級審計、監(jiān)察機關監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。

搭建統(tǒng)籌資金平臺?？h級結合實際，通過規(guī)劃引導、項目支撐，搭建好統(tǒng)籌平臺，統(tǒng)籌資金、資產、資源，集中力量精準扶貧。防止將統(tǒng)籌資金用在非扶貧工作上，防止將統(tǒng)籌資金用在一兩個地方搞“盆景式扶貧”，防止將統(tǒng)籌資金用來平衡各種關系、造成資金再度分散。實施以精準扶貧規(guī)劃為引導的參與型統(tǒng)籌，相關部門要積極參與，加強規(guī)劃、項目申報和資金的對接落實；實施以重大項目為平臺的主導型統(tǒng)籌，牽頭部門要發(fā)揮主導作用，主動統(tǒng)籌，其他相關部門按分工各負其責，配合統(tǒng)籌；采取獎補方式引領統(tǒng)籌，通過省對下因素分配、切塊下達、不“戴帽”的資金，以及財政收回的結轉結余資金，采取獎補等方式，引領其他財政專項資金參與統(tǒng)籌。

（五）引導各方投入。各地可根據(jù)實際，發(fā)揮財政資金的主導作用，整合社會資源，設立產業(yè)扶貧發(fā)展基金和扶貧信貸風險補償基金，采用市場機制的辦法，對財政資金采取以獎代補、先建后補、擔保、貼息等方式，激活和引導金融資本、工商資本和社會資金積極參與扶貧開發(fā)，放大財政資金使用效果。推廣資產受益扶貧模式，利用財政資金作為貧困戶股份，參與專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和龍頭企業(yè)、產業(yè)基地的生產經營和收益分紅。

（六）建立推進機制?？h級要建立政府主導、部門聯(lián)動、各負其責的推進機制。要成立統(tǒng)籌資金領導小組和工作專班，負責制定統(tǒng)籌規(guī)劃、資金方案、綜合考評驗收和激勵約束機制，跟蹤督辦?？h級財政部門要摸清項目資金家底，跟蹤資金落實，加強日常監(jiān)管，制訂統(tǒng)籌使用財政資金管理的具體辦法，確保財政資金有序統(tǒng)籌、有章可循；職能部門要積極針對中央資金投向結合縣級統(tǒng)籌整合思路及規(guī)劃做好項目申報，超前謀劃，建立項目庫，加強項目申報與規(guī)劃的銜接配套；項目實施主體要建立臺賬，確保資金使用有據(jù)可查。要健全完善統(tǒng)籌項目建成后的檔案資料移交和項目后期管護措施。統(tǒng)籌資金涉及政府采購、招投標等問題的，要積極完善制度辦法和操作規(guī)程，既要強化監(jiān)管，又要簡便易行，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。

五、創(chuàng)新建立省級支持機制

（一）下放審批權限。實行資金、項目、招投標、管理、責任“五到縣”，建立縣審批、省備案的項目管理制度。省政府及各部門將具體資金補助標準制定權、項目確定權下放到縣，由縣自主確定扶貧項目。省級側重加強事中事后監(jiān)管，各縣市區(qū)須將項目資金統(tǒng)籌使用方案上報省財政廳及相關主管部門備案。

（二）切塊分配資金。按照省級管總量不管結構、管任務不管項目、管監(jiān)督不管實施的原則，采取因素法、目標任務法、績效考核法等方式，由省級根據(jù)當年縣（市、區(qū)）精準扶貧規(guī)劃將資金及時切塊到縣（市、區(qū)），增強縣級安排項目的整體性和針對性。實行“負面清單”管理，明確資金限制使用范圍。在下達資金時，省級不再“戴帽”，以擴大縣級深度統(tǒng)籌空間和項目資金安排自主權。

（三）探索“源頭”整合。探索省級整合資金機制，原則上按照生活救助、基本生產條件改善、特色產業(yè)發(fā)展、扶貧搬遷、撬動金融投入支持扶貧、公共服務、能力建設等大類進行項目資金整合，對用途相近、范圍相似的資金先期納入統(tǒng)籌范圍。要從制度層面推動財政資金整合，切實解決多渠道資金的重復交叉和部門間難以協(xié)調配合的問題，最大限度發(fā)揮財政資金綜合效應。

（四）實施金融聯(lián)動。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導金融支持資金精準扶貧。創(chuàng)新金融扶貧方式，靶向定制金融扶貧產品，加大對貧困地區(qū)基礎設施等方面的投資力度。引導金融機構網(wǎng)點向貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。統(tǒng)籌金融資源，強化全方位覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口的便利化特惠金融政策措施。

（五）整合幫扶資源。在協(xié)調中直單位對貧困縣定點幫扶全覆蓋的基礎上，統(tǒng)籌調配各類幫扶資源向貧困縣聚集。建立由一名省級領導掛帥，一個省直部門牽頭的聯(lián)合幫扶機制，組織省直機關、事業(yè)單位、群團組織、大專院校、大型企業(yè)、經濟強市，開展聯(lián)縣、帶鄉(xiāng)、駐村對口幫扶。利用“10·17”扶貧日、“希望工程”等平臺，建立全社會扶貧指標體系和統(tǒng)計通報制度，完善社會扶貧激勵機制，引導社會各界積極參與扶貧開發(fā)。

六、創(chuàng)新建立保障機制

（一）加強組織領導。各級政府要深化認識，統(tǒng)一思想，把推進精準扶貧、精準脫貧作為當前和今后一個時期的重要任務，把創(chuàng)新財政資金整合機制作為實施精準扶貧的第一抓手，不斷提高工作的統(tǒng)籌性、實效性、持續(xù)性。各級政府“一把手”對建立貧困縣資金統(tǒng)籌機制負總責，加強調查研究、搞好科學部署、注重統(tǒng)籌協(xié)調、解決突出問題，務必把這項工作落到實處。尤其是貧困縣（市、區(qū)）政府主要領導要切實提高科學規(guī)劃能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、精準落實能力，做到民主集中、科學決策，勇于創(chuàng)新、敢于擔當，高效務實、干凈做事，用如期脫貧成果向黨和人民匯報。

（二）明確責任分工。強化貧困縣資金統(tǒng)籌工作責任制，把以縣為主體的工作機制、省級支持機制、保障機制落到實處。省級主要做好總體設計、政策制定、權力下放、指導督促、考評改進等工作，特別是做好簡政放權的工作；市級主要做好指導督促協(xié)調等方面的工作；縣級主要做好建立機制、強力推進、務求實效和如期脫貧的工作。

（三）改進工作方式。省政府各部門要站在講政治的高度，懷著對黨的事業(yè)大忠誠和對貧困人民的真感情，服從精準扶貧工作大局，全力支持貧困縣資金整合。要認真研究建立貧困縣資金整合機制帶來的新情況、新矛盾、新問題，切實轉變思維方式、領導方式、管理方式，積極爭取上級部門的理解和政策支持，真心誠意、積極主動地支持貧困縣資金整合，確保中央對我省支持力度不減，確保本部門對貧困縣市支持力度不減。

（四）堅持放管并重。強化屬地監(jiān)管。按照“條塊結合、以塊為主”、“誰整合、誰負責”的原則，強化資金整合屬地監(jiān)管責任，縣鄉(xiāng)村三級要建立公示制度，全面公開扶貧對象、資金安排、項目建設等情況，接受社會監(jiān)督。創(chuàng)新審計監(jiān)管。以精準扶貧規(guī)劃和統(tǒng)籌資金方案為依據(jù)，將整合后的資金作為一個整體，定期或不定期組織審計，對統(tǒng)籌資金管理使用的全過程實行審計監(jiān)督；積極開展統(tǒng)籌資金績效審計；審計結果作為有關部門監(jiān)督、檢查、驗收和資金分配的依據(jù)。改進部門監(jiān)管。各部門既要放權到位，又不能一放了之，要改變過去項目審批和監(jiān)管方式方法，加強指導服務和任務督辦落實，加強整合資金使用方向的合規(guī)性和使用績效的監(jiān)管，加強部門間的協(xié)調配合。

（五）健全績效考評。要把建立統(tǒng)籌使用資金機制，推動精準扶貧、精準脫貧，作為對貧困縣工作考核和貧困縣主要領導工作考核的重要內容，特別要對重視程度、推進力度、脫貧速度、群眾滿意度等實施績效考核，要注重考核資金統(tǒng)籌規(guī)劃方案編制、項目精準選擇、實施區(qū)域布局、體制機制創(chuàng)新、統(tǒng)籌規(guī)模、資金使用管理、項目實施效果等重要指標。改變縣級項目考評方式，變專項考評為綜合考評，變部門考評為部門參加的綜合考評小組考評，可引進無利害關系的第三方進行評估。對統(tǒng)籌機制完善、扶貧效果顯著的縣市，要給予一定的項目獎勵，并作為來年資金分配的重要依據(jù)。要把省級部門支持配合貧困縣資金統(tǒng)籌作為全面深化改革考核的一項內容，作為檢查簡政放權工作是否到位的重要內容，對支持貧困縣資金統(tǒng)籌工作有力有效的省級部門、金融單位、社會團體及個人，應給予獎勵。

（六）嚴肅整合紀律。縣級統(tǒng)籌使用的資金，只能用于精準扶貧，不得用于形象工程、政績工程，不得用于縣城規(guī)劃區(qū)內的基礎設施建設，不得用于樓堂館所建設，不得用于發(fā)放津補貼，不得用于補充公用經費不足。省級部門不得阻礙貧困縣資金統(tǒng)籌，不得拒付貧困縣資金統(tǒng)籌的項目資金，不得因縣級統(tǒng)籌使用財政專項資金而采取減少或變相減少其資金分配額度等制裁行為。對在貧困縣資金統(tǒng)籌中存在不作為、慢作為、亂作為、軟拖硬抗、中梗阻等問題的地方和部門，應對主要領導和相關人員進行責任追究?，F(xiàn)有各類專項資金管理使用辦法與本文件不一致的地方，以本文件為準。

本文件實施范圍為全省37個貧困縣（市、區(qū)），其它有建檔立卡貧困村、貧困人口的縣（市、區(qū)）可根據(jù)實際情況參照執(zhí)行。
 

2015年8月25日

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