魯辦發(fā)〔2015〕54號《中共山東省委辦公廳、山東省政府辦公廳關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》

中共山東省委辦公廳、山東省政府辦公廳關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見

魯辦發(fā)〔2015〕54號

為認真貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中共山東省委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治省的意見》精神，創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機制，提高行政執(zhí)法效能，加快法治政府建設(shè)，現(xiàn)就推進我省綜合行政執(zhí)法體制改革提出如下指導(dǎo)意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照法治山東建設(shè)和依法行政的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強事中事后監(jiān)管，以推動執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，積極推進綜合行政執(zhí)法體制改革，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制，切實增強政府治理能力和社會管理水平。

（二）基本原則

堅持“兩個相對分開”。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，轉(zhuǎn)變執(zhí)法管理方式，實現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗職能相對分開，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

堅持權(quán)責(zé)一致、精簡高效。合理劃分不同層級政府執(zhí)法權(quán)限，理順職責(zé)關(guān)系，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法隊伍，落實執(zhí)法責(zé)任，提升執(zhí)法效能，著力解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。

堅持重心下移、屬地管理。落實屬地責(zé)任，充分發(fā)揮市縣兩級政府主體作用和管轄優(yōu)勢，加強一線執(zhí)法力量，著力解決基層執(zhí)法力量分散薄弱、監(jiān)管缺位問題。

堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序推進。將綜合行政執(zhí)法體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革、公務(wù)員分類管理改革有機結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，穩(wěn)步實施，務(wù)求實效。

二、主要內(nèi)容

（一）明確執(zhí)法職責(zé)，推動執(zhí)法重心下移

理順層級職責(zé)關(guān)系。根據(jù)不同層級政府事權(quán)，厘清各級執(zhí)法權(quán)限，明確監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法重點，合理配置執(zhí)法力量。強化省級統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職責(zé)，省級部門主要負責(zé)政策標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作。落實屬地管理責(zé)任，強化市縣兩級政府行政執(zhí)法職能，與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動，主要由市縣兩級實施。法律法規(guī)明確規(guī)定分級執(zhí)法的，按規(guī)定執(zhí)行。

精簡壓縮省級行政執(zhí)法隊伍。結(jié)合事業(yè)單位分類改革、公務(wù)員分類管理改革和推行政府部門權(quán)力清單制度，梳理調(diào)整行政執(zhí)法職責(zé)，清理規(guī)范省級行政執(zhí)法隊伍。能夠直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)或執(zhí)法職能弱化、具體執(zhí)法任務(wù)較少的部門，不再保留具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍；沒有法律法規(guī)依據(jù)設(shè)立的執(zhí)法隊伍予以撤銷；一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，整合為一支隊伍。省級現(xiàn)有執(zhí)法隊伍原則上編制只減不增、人員只出不進。今后省級不再新設(shè)行政執(zhí)法隊伍。2015年年底前研究制定省級清理規(guī)范行政執(zhí)法隊伍的具體實施方案。

減少市區(qū)執(zhí)法層級。市和市轄區(qū)原則上只保留一個執(zhí)法層級。根據(jù)不同領(lǐng)域執(zhí)法的性質(zhì)、范圍、專業(yè)技術(shù)要求以及執(zhí)法權(quán)限等，確定以市為主或以區(qū)為主執(zhí)法。同一領(lǐng)域內(nèi)，市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，區(qū)級不設(shè)執(zhí)法隊伍；區(qū)級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊伍的，市級不設(shè)執(zhí)法隊伍。距離市政府駐地較遠的市轄區(qū)，可參照縣（市）的執(zhí)法模式。

強化縣級執(zhí)法職責(zé)。發(fā)揮縣級政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，凡由縣級政府行使更方便有效的行政執(zhí)法權(quán)限，交由縣級政府行使。推進執(zhí)法力量下沉，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。

（二）規(guī)范執(zhí)法主體，推進綜合行政執(zhí)法

實行部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。按照中央要求，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)推進綜合執(zhí)法。市縣要結(jié)合實際對職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相同的部門進行職能和機構(gòu)整合，繼續(xù)推進大部門體制改革。加快市場監(jiān)管體制改革，綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)，推進市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法。市縣已實行大部門體制的城市管理、文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計生等領(lǐng)域，要相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化執(zhí)法隊伍，推行部門內(nèi)綜合執(zhí)法。對執(zhí)法職責(zé)分散、設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等部門要加大改革力度，實行一支隊伍執(zhí)法?，F(xiàn)階段執(zhí)法任務(wù)較輕、未設(shè)執(zhí)法隊伍的，由部門直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)，不再另設(shè)具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。

探索縣級跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。有條件的縣（市、區(qū)）要通過推進跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，著力解決基層執(zhí)法力量分散薄弱、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法等問題?？h級綜合執(zhí)法目前主要在基層發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術(shù)要求適宜的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)保護、社會管理、城鎮(zhèn)管理、民生事業(yè)等領(lǐng)域進行。各地可結(jié)合實際，按照先易后難、逐步擴大的原則，合理確定具體范圍。涉及國家安全和限制人身自由的行政執(zhí)法權(quán)，不列入綜合執(zhí)法范圍。開展跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的縣（市、區(qū)），應(yīng)整合相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)和職責(zé)，組建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法局，依法獨立行使有關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。綜合執(zhí)法涉及相對集中行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等的，應(yīng)依法履行報批手續(xù)。實行綜合執(zhí)法后，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)不再承擔(dān)執(zhí)法職能。

建立健全基層執(zhí)法體系。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法管理工作，推動執(zhí)法力量下沉，完善基層執(zhí)法體制?？h（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置派出執(zhí)法機構(gòu)，承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模較小、執(zhí)法任務(wù)不重的，可按區(qū)域設(shè)置派出機構(gòu)。派出執(zhí)法機構(gòu)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委（黨工委）、政府（辦事處）統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，日常執(zhí)法活動以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理為主。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法平臺，完善執(zhí)法聯(lián)動機制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。根據(jù)需要和條件可通過法定程序賦予經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政執(zhí)法權(quán)。各類功能區(qū)原則上實行行政執(zhí)法屬地管理。設(shè)區(qū)市管理的省級以上經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)等，可整合區(qū)內(nèi)相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)和職責(zé)，設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法權(quán)實行綜合執(zhí)法。

推動基層綜合執(zhí)法網(wǎng)格化管理?？h（市、區(qū)）應(yīng)將綜合執(zhí)法工作納入基層社會治理體系，把與基層群眾直接相關(guān)、可巡查發(fā)現(xiàn)的日常執(zhí)法管理事項納入網(wǎng)格管理，實現(xiàn)綜合執(zhí)法城鄉(xiāng)全覆蓋。培育引導(dǎo)社會組織、市場中介和公民法人參與社會治理，推進行政執(zhí)法機構(gòu)與社會管理其他主體有效銜接和良性互動，不斷提高基層社會治理水平。

（三）規(guī)范機構(gòu)編制管理，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置。根據(jù)執(zhí)法層級和部門執(zhí)法職責(zé)調(diào)整情況，精簡歸并部門原有執(zhí)法隊伍，按照“人隨職能走”的原則，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員編制，充實加強綜合執(zhí)法力量?？h（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法局應(yīng)在規(guī)定的政府機構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置，政府工作部門已滿額設(shè)置的，可暫作為政府直屬行政執(zhí)法機構(gòu)，并逐步調(diào)整為政府工作部門，所需人員編制在現(xiàn)有總量內(nèi)調(diào)劑解決。機構(gòu)編制部門要及時做好綜合行政執(zhí)法局“三定”規(guī)定、權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定調(diào)整等工作。各級執(zhí)法監(jiān)管部門要進一步精簡壓縮機關(guān)人員編制，推動編制資源和人員配備向基層和一線傾斜。行政執(zhí)法隊伍使用的事業(yè)編制在現(xiàn)有總量內(nèi)實行專項管理。

規(guī)范執(zhí)法隊伍管理。行政執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理單位工作人員。建立健全執(zhí)法隊伍管理制度，明確執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，堅持“凡進必考”，實行實名制管理。強化行政執(zhí)法人員培訓(xùn)，針對不同層級、不同類別的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法崗位制訂實施培訓(xùn)計劃，加強法律法規(guī)、法制業(yè)務(wù)知識及行業(yè)技能培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和管理能力，努力形成精干、高效、專業(yè)、文明的行政執(zhí)法力量。嚴(yán)格實行持證上崗和資格管理制度，未通過執(zhí)法資格考試的人員，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。推進綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法流程。堅持以人為本、執(zhí)法為民理念，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，將執(zhí)法與便民服務(wù)有機結(jié)合，不斷提升執(zhí)法和服務(wù)水平，妥善處理執(zhí)法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，做到依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實維護好市場秩序和人民群眾合法權(quán)益。

三、工作機制

（一）建立職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)配合機制。合理劃分職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確責(zé)任邊界。綜合執(zhí)法機構(gòu)作出的行政執(zhí)法決定以及執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時通報職能部門；需要職能部門及有關(guān)機構(gòu)提供審批資料、技術(shù)鑒定的，職能部門及有關(guān)機構(gòu)要積極配合。加強工作會商，及時研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題，形成事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機結(jié)合的長效監(jiān)管機制。建立職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間信息共享平臺，實現(xiàn)行政許可、行政處罰等各類行政管理、執(zhí)法信息資源共享。嚴(yán)格責(zé)任追究，因銜接不暢或不作為影響工作造成重大損失的，要追究有關(guān)人員責(zé)任。綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門在行政執(zhí)法過程中發(fā)生爭議時，由政府法制機構(gòu)依法協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成的報本級政府解決。

（二）建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。建立行政執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)依法及時將案件移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān)，不得以罰代刑；公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為不需要追究刑事責(zé)任但依法應(yīng)作出行政處理的，應(yīng)及時將案件移送行政執(zhí)法機構(gòu)。對當(dāng)事人不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)依法強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

（三）完善執(zhí)法監(jiān)督機制。實行行政執(zhí)法公示制，將執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運行流程、救濟方式和監(jiān)督途徑進行公開，暢通行政復(fù)議和行政訴訟渠道，增加執(zhí)法透明度。建立執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格實行執(zhí)法評議考核、案卷評查和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護主義，嚴(yán)懲執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制，加強行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)，配齊配強監(jiān)督力量。

（四）完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制。行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，統(tǒng)一使用省級財政部門制發(fā)的財政票據(jù)，收費、罰沒收入須按規(guī)定全額上繳財政，嚴(yán)禁將收費、罰沒收入同部門利益直接或變相掛鉤。行政執(zhí)法經(jīng)費由財政予以保障。

四、組織實施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級各部門要高度重視綜合行政執(zhí)法體制改革工作，完善工作推進機制。建立由省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人的綜合行政執(zhí)法體制改革工作部門聯(lián)席會議制度，加強對改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，研究解決改革遇到的重要問題。市縣政府也要建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和工作機制。機構(gòu)編制部門要發(fā)揮牽頭作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門推進改革，做好改革方案擬訂、審核報批以及相關(guān)機構(gòu)編制管理工作。政府法制機構(gòu)要做好改革方案的合法性審查、相對集中執(zhí)法權(quán)審核報批、執(zhí)法監(jiān)督及執(zhí)法人員教育培訓(xùn)等工作。其他成員單位要按照部門職責(zé)，切實抓好有關(guān)工作落實。

（二）扎實有序推進。各級要堅持問題導(dǎo)向，深入調(diào)研論證，按照先行試點、逐步推開的原則，明確改革的時間表和路線圖。前期開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點的城市要按照批復(fù)的方案，結(jié)合貫徹落實本意見，精心做好試點工作，為全省改革提供經(jīng)驗。其他市可參照前期試點城市的做法，從實際出發(fā)，選擇1－2個縣（市、區(qū)）開展試點，針對不同情況，采取不同模式，分階段、有步驟、因地制宜抓好試點，2016年6月底前完成試點工作。各市要在認真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究制定推進綜合行政執(zhí)法體制改革方案，2016年年底前報省政府批準(zhǔn)后組織實施。

（三）嚴(yán)肅工作紀(jì)律。各級各部門要嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)編制、組織人事、財經(jīng)工作紀(jì)律，嚴(yán)禁在改革過程中超編或違反相關(guān)規(guī)定進人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、突擊提拔干部、突擊崗位聘用，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。各有關(guān)部門要從大局出發(fā)，積極支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干預(yù)下級行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制配備。對違反規(guī)定的，要追究有關(guān)人員責(zé)任。改革涉及部門要認真做好人、財、物劃轉(zhuǎn)以及文檔案卷資料交接工作，做到思想不亂、隊伍不散、工作不斷，確保改革順利推進。

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