國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》

國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)

國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)

內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)：

為了貫徹落實(shí)黨的十八大提出的推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)的決策部署，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，部在總結(jié)提升部與廣東省開(kāi)展節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)成效與做法的基礎(chǔ)上，研究制定了《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、城鎮(zhèn)化水平、土地管理工作基礎(chǔ)等情況，確定內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10個(gè)省份開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。

現(xiàn)將《指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請(qǐng)按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，選擇1～２個(gè)市（區(qū)）作為試點(diǎn)城市，編制試點(diǎn)工作方案，同步開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地上圖入庫(kù)工作，報(bào)部批準(zhǔn)后開(kāi)展試點(diǎn)工作。
 

2013年2月28日
 

國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)

我國(guó)人多地少、耕地資源稀缺，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進(jìn)，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，耕地保護(hù)難度不斷加大。同時(shí)，由于多種原因，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用不合理、低效率的問(wèn)題也十分突出，加大了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的消耗，制約了土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。貫徹落實(shí)黨的十八大提出的節(jié)約集約利用資源、轉(zhuǎn)變資源利用方式的要求，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，有利于促進(jìn)節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地，有利于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和擴(kuò)大內(nèi)需，有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，具有全局和深遠(yuǎn)意義。為了規(guī)范推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)。

一、明確試點(diǎn)工作的總體要求、主要目標(biāo)和基本原則

（一）總體要求。全面貫徹落實(shí)黨的十八大有關(guān)決策部署，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，按照“全面探索、局部試點(diǎn)，封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的要求，結(jié)合調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改善城鄉(xiāng)面貌，創(chuàng)新完善土地利用管理機(jī)制，有效激勵(lì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。

（二）主要目標(biāo)。通過(guò)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，促進(jìn)節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障能力；優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮土地對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支撐作用；推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用和管理制度創(chuàng)新，增強(qiáng)政策儲(chǔ)備和制度供給。

（三）基本原則。試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

——堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行。建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力；堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)制定和實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度安排，確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序開(kāi)展。

——堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作、實(shí)事求是。嚴(yán)格界定試點(diǎn)范圍，嚴(yán)格遵循試點(diǎn)條件和審批程序，嚴(yán)格規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)作，嚴(yán)禁擅自擴(kuò)大試點(diǎn)政策適用范圍和違規(guī)操作；充分考慮各地發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，區(qū)分情況、分類處理，保證試點(diǎn)工作規(guī)范運(yùn)作，切合實(shí)際。

——堅(jiān)持市場(chǎng)取向、因勢(shì)利導(dǎo)。在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，鼓勵(lì)土地權(quán)利人和集體經(jīng)濟(jì)組織等市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，形成形式多樣的改造開(kāi)發(fā)模式，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和社會(huì)各方積極性。

——堅(jiān)持利益共享、多方共贏。兼顧各方利益，完善利益激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌安排公益用地和產(chǎn)業(yè)調(diào)整用地，讓群眾共享城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)成果。

——堅(jiān)持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，保障其知情權(quán)和參與權(quán)，建立健全平等協(xié)商機(jī)制，妥善解決群眾利益訴求，依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，做到公開(kāi)、公平、公正，實(shí)現(xiàn)和諧開(kāi)發(fā)。

二、嚴(yán)格界定城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍

（四）因地制宜確定試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)的選擇，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、土地管理秩序良好，舊城區(qū)、舊廠礦、舊村鎮(zhèn)等分布相對(duì)集中的城市作為重點(diǎn)。試點(diǎn)省份經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)后，選擇具備條件的城市作為試點(diǎn)單位，制定試點(diǎn)工作方案，報(bào)國(guó)土資源部批準(zhǔn)。試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)，涉及征收集體土地、收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，要依法依規(guī)辦理。試點(diǎn)城市要結(jié)合實(shí)際，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、人居環(huán)境改善等部署，在有利于提高土地集約利用水平和綜合效益的前提下，確定試點(diǎn)范圍，堅(jiān)決防止盲目大拆大建，造成新的浪費(fèi)。

城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地可列入試點(diǎn)范圍：國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等。

（五）開(kāi)展調(diào)查摸底和土地確權(quán)工作。試點(diǎn)地方要充分利用土地調(diào)查成果，開(kāi)展城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地調(diào)查，摸清城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和開(kāi)發(fā)潛力；按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的要求，做好土地確權(quán)，土地權(quán)屬清晰、不存在土地權(quán)益爭(zhēng)議的，方可列入試點(diǎn)。

（六）做好上圖入庫(kù)與在線備案工作。充分利用地籍調(diào)查成果，將擬列入試點(diǎn)范圍的城鎮(zhèn)低效用地標(biāo)注在遙感影像圖、地籍圖和土地利用總體規(guī)劃圖上，建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線報(bào)部備案。納入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的地塊，方可列入試點(diǎn)。

三、加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃統(tǒng)籌

（七）科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施等，做好與控制性詳細(xì)規(guī)劃等的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌城市功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承等，增加基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等用地，促進(jìn)試點(diǎn)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展。

（八）制定年度實(shí)施方案。根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，按照突出重點(diǎn)、先易后難、分步推進(jìn)的原則，制定城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)年度實(shí)施方案，確定改造開(kāi)發(fā)的規(guī)模地塊、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、利用方向等，明確產(chǎn)業(yè)調(diào)整安排，進(jìn)行資金平衡分析，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

四、采取多種方式推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)

（九）鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，符合相關(guān)規(guī)劃的，原國(guó)有土地使用權(quán)人可以申請(qǐng)開(kāi)展改造，并制訂改造方案，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。涉及改變土地用途的，《劃撥決定書(shū)》、《出讓合同》、法律法規(guī)和行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新出讓的，應(yīng)采取招拍掛方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地。不屬于上述情形的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權(quán)，并按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地改造后不改變用途，提高容積率的，不再增繳土地價(jià)款。

（十）引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)。土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，納入試點(diǎn)的存量集體建設(shè)用地，需要將集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的，可由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，依法辦理土地手續(xù)，確定給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，并由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行或合作開(kāi)發(fā)。

（十一）鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。試點(diǎn)市縣要制定鼓勵(lì)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與改造開(kāi)發(fā)積極性。允許市場(chǎng)主體收購(gòu)相鄰多宗地塊，申請(qǐng)集中開(kāi)發(fā)利用；市、縣人民政府國(guó)土資源部門(mén)可根據(jù)申請(qǐng)，將分散的土地合并登記。

（十二）規(guī)范政府儲(chǔ)備存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，市縣人民政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要使用存量建設(shè)用地的，由市、縣人民政府依法收回、收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)，納入土地儲(chǔ)備，并按現(xiàn)行法律規(guī)定出讓土地。

五、統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)各方利益

（十三）規(guī)范城鎮(zhèn)低效用地補(bǔ)償。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，市縣人民政府依法收回國(guó)有城鎮(zhèn)低效用地土地使用權(quán)或征收存量集體建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）等規(guī)定予以補(bǔ)償。

（十四）加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。試點(diǎn)市縣人民政府應(yīng)加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、醫(yī)療、綠化等公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護(hù)。對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可設(shè)置一定比例強(qiáng)制配建保障性住房，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，配建保障性住房按合同或協(xié)議約定移交當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排。

六、完善城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)各類歷史遺留用地手續(xù)

（十五）妥善解決歷史遺留用地問(wèn)題。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，符合相關(guān)規(guī)劃、沒(méi)有合法用地手續(xù)的城鎮(zhèn)低效用地，按照下列情況處理：

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)后，由市、縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日之后，符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補(bǔ)償，且未因征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無(wú)不同意見(jiàn)的，可按照土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理用地手續(xù)。

（十六）依法依規(guī)辦理用地手續(xù)。納入城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)范圍、需完善用地手續(xù)的土地，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上國(guó)土資源管理部門(mén)組織制訂改造方案，逐級(jí)報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；供地手續(xù)由縣級(jí)以上人民政府按本指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定辦理。

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)涉及邊角地、夾心地、插花地等新增建設(shè)用地的，要納入土地利用年度計(jì)劃，依法辦理用地手續(xù)，或按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策規(guī)定處理。

七、穩(wěn)妥有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)

（十七）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)地方要充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的重要意義，將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作擺上重要議事日程，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌謀劃，周密部署，建立目標(biāo)責(zé)任制；各有關(guān)部門(mén)密切配合，通力協(xié)作，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作。

（十八）強(qiáng)化制度建設(shè)。試點(diǎn)地方要制定嚴(yán)格的工作程序和配套政策，嚴(yán)格控制試點(diǎn)政策的適用范圍，防止試點(diǎn)政策擴(kuò)大化；要建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓相關(guān)程序，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，嚴(yán)防“權(quán)力尋租”等行為的發(fā)生，涉及出讓的必須集體決策、公示結(jié)果，確保改造開(kāi)發(fā)過(guò)程公開(kāi)公平公正。

（十九）健全民主協(xié)商。開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，要做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得強(qiáng)行改造開(kāi)發(fā)，防止損害原土地使用權(quán)人權(quán)益；改造開(kāi)發(fā)規(guī)劃、拆遷安置、收益分配等應(yīng)當(dāng)依法舉行聽(tīng)證論證，平等協(xié)商確定，并向社會(huì)公告；建立公開(kāi)暢通渠道，妥善解決群眾利益訴求，對(duì)困難群眾要有救濟(jì)措施；試點(diǎn)實(shí)施完成后，要及時(shí)將改造開(kāi)發(fā)基本情況、資金安排使用和收益分配等進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

（二十）嚴(yán)格監(jiān)督管理。結(jié)合國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)管理信息化建設(shè)，及時(shí)做好開(kāi)發(fā)改造審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況的上圖入庫(kù)，實(shí)行開(kāi)發(fā)改造全程動(dòng)態(tài)在線監(jiān)管。省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)每年要對(duì)試點(diǎn)工作情況進(jìn)行評(píng)估，并報(bào)部備案，對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的偏差及時(shí)予以糾正。部要加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，對(duì)存在的問(wèn)題提出限期整改要求，整改不合格的，取消試點(diǎn)資格。

試點(diǎn)地區(qū)各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要開(kāi)展試點(diǎn)政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出防范措施，保障試點(diǎn)規(guī)范開(kāi)展。試點(diǎn)開(kāi)展過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題要及時(shí)報(bào)部。

本意見(jiàn)自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期為4年。

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本文關(guān)鍵詞： 國(guó)土資發(fā), 國(guó)土資源部, 城鎮(zhèn), 低效用地, 再開(kāi)發(fā), 試點(diǎn), 指導(dǎo)意見(jiàn)