您當(dāng)前的位置：國土資發(fā)〔2003〕69號《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈全國土地開發(fā)整理規(guī)劃〉的通知》
《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈全國土地開發(fā)整理規(guī)劃〉的通知》
國土資發(fā)〔2003〕69號
各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳(國土環(huán)境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規(guī)劃與國土資源局)，計劃單列市國土資源行政主管部門，解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局：
《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)已經(jīng)部長辦公會審查通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹實施。
土地開發(fā)整理規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的補(bǔ)充，是科學(xué)指導(dǎo)土地開發(fā)整理活動的重要依據(jù)，對規(guī)范土地開發(fā)整理活動，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，確保耕地占補(bǔ)平衡，實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)具有重要意義。各地要提高對《規(guī)劃》實施和土地開發(fā)整理規(guī)劃工作的認(rèn)識，采取有效措施，全面貫徹實施《規(guī)劃》，發(fā)揮規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地開發(fā)整理活動健康、有序開展。
各省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門要以《規(guī)劃》為依據(jù)，盡快組織完成省級土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制工作。同時，要加強(qiáng)對基層各級土地開發(fā)整理規(guī)劃編制的督促和指導(dǎo)，盡快完成規(guī)劃編制。
土地開發(fā)整理規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。土地開發(fā)、整理和復(fù)墾活動都必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃。土地開發(fā)整理項目的立項審查、規(guī)劃設(shè)計、項目實施和檢查驗收，都必須依據(jù)土地開發(fā)整理規(guī)劃。凡沒有土地開發(fā)整理規(guī)劃的土地開發(fā)整理項目，一律不得安排。
要加強(qiáng)土地開發(fā)整理規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查工作。逐步建立健全土地開發(fā)整理規(guī)劃實施的監(jiān)督管理制度，將規(guī)劃實施情況作為土地執(zhí)法巡查的重要內(nèi)容，定期對土地開發(fā)整理規(guī)劃實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對違反規(guī)劃的行為，要依法嚴(yán)肅查處，保證規(guī)劃的有效實施。
國土資源部
二○○三年三月七日
土地資源是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，實現(xiàn)保護(hù)耕地的目標(biāo)，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及國家有關(guān)土地開發(fā)整理的方針、政策，制定《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。
《規(guī)劃》的主要任務(wù)是：圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，按照搞好國土資源綜合整治、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的總體要求，依據(jù)《綱要》，明確全國土地開發(fā)整理目標(biāo)、任務(wù)和基本方針，確定重點(diǎn)區(qū)域，安排重大工程，制定實施規(guī)劃的保障措施。編制《規(guī)劃》的原則是：以提高土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力為根本出發(fā)點(diǎn)，堅持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，實現(xiàn)土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，改善生態(tài)環(huán)境；堅持內(nèi)涵挖潛，突出土地整理和復(fù)墾，推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變；堅持耕地占補(bǔ)平衡，補(bǔ)充耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量。
《規(guī)劃》包含土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三項內(nèi)容。土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動；土地復(fù)墾是指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災(zāi)害造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，恢復(fù)利用的活動；土地開發(fā)是指在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動。
《規(guī)劃》以2000年為基期，規(guī)劃期至2010年。《規(guī)劃》的范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。
一、土地開發(fā)整理的基本狀況與面臨的形勢
(一)基本狀況
土地開發(fā)整理是補(bǔ)充耕地、實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力的重要途徑。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，國家加強(qiáng)了土地開發(fā)整理的宏觀調(diào)控，制定并實施了土地整理新增耕地指標(biāo)折抵等配套政策；逐步建立了土地開發(fā)整理項目管理制度，有效組織實施了國家投資土地開發(fā)整理項目；初步形成了土地開發(fā)整理的投入機(jī)制，探索推進(jìn)了土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化；開展了資源調(diào)查評價和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，建立了專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊伍。通過積極探索和實踐，全國土地開發(fā)整理工作取得了明顯成效：
——補(bǔ)充了耕地數(shù)量，基本實現(xiàn)了“占補(bǔ)平衡”。1997-2000年，通過土地開發(fā)整理，全國累計補(bǔ)充耕地84.93萬公頃(1274萬畝)，平均每年21.23萬公頃(318萬畝)。其中整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地28.27萬公頃(424萬畝)，開發(fā)補(bǔ)充耕地56.67萬公頃(850萬畝)。2000年全國基本實現(xiàn)了建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地平衡。
——提高了耕地質(zhì)量，增強(qiáng)了耕地生產(chǎn)能力。結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)，通過廣泛實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地整理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高了土地質(zhì)量，增強(qiáng)了糧食綜合生產(chǎn)能力。
——優(yōu)化了利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地集約利用。通過大力推廣以“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中”為重點(diǎn)的土地整理，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。
——改善了生態(tài)環(huán)境，取得了經(jīng)濟(jì)社會效益。通過土地開發(fā)整理和復(fù)墾，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)和重點(diǎn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，生態(tài)環(huán)境得到逐步改善；降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)效益明顯；擴(kuò)大了就業(yè)空間，改善了農(nóng)村居住環(huán)境，推動了農(nóng)村精神文明建設(shè)，有力地維護(hù)了社會穩(wěn)定。
目前，我國有組織的土地開發(fā)整理工作還處于起步階段，一些地方還存在著“重開發(fā)、輕整理和復(fù)墾”、“重數(shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”的問題；土地利用規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用尚未得到充分發(fā)揮；缺少土地開發(fā)整理專項法規(guī)，規(guī)范化管理還不夠到位；資金投入不足，促進(jìn)土地開發(fā)整理的利益分配機(jī)制尚未形成，土地開發(fā)整理的社會化產(chǎn)業(yè)化有待進(jìn)一步推進(jìn)。
(二)土地開發(fā)整理潛力
據(jù)調(diào)查測算，全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總潛力為1340萬公頃(20100萬畝)。其中：
1.土地整理潛力：全國土地整理補(bǔ)充耕地潛力約600萬公頃(9000萬畝)，占補(bǔ)充耕地總潛力的45%。
我國現(xiàn)有農(nóng)田中普遍存在著田塊分割細(xì)碎、田坎過多、道路溝渠不整、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現(xiàn)象；農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用率低，北方農(nóng)村居民點(diǎn)“空心村”多，南方農(nóng)村居民點(diǎn)布局零散。這種土地利用狀況難以適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的需要。通過合理規(guī)劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約313.33萬公頃(4700萬畝)。通過對現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)逐步實施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286.67萬公頃(4300萬畝)。
2.宜農(nóng)土地后備資源開發(fā)潛力：全國有宜農(nóng)土地后備資源4424萬公頃(66360萬畝)，其中宜耕土地后備資源約988萬公頃(14820萬畝)?？砷_發(fā)補(bǔ)充耕地約586.67萬公頃(8800萬畝)，占補(bǔ)充耕地總潛力的44%。
宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部地區(qū)，水資源相對短缺，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，開發(fā)利用制約因素多。
3.土地復(fù)墾潛力：全國因工礦生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約400萬公頃(6000萬畝)，復(fù)墾可補(bǔ)充耕地的潛力約153.33萬公頃(2300萬畝)，占補(bǔ)充耕地總潛力的11%，其中集中連片的約40.67萬公頃(610萬畝)。
工礦廢棄地集中分布在大型礦山和資源型城市周邊，主要是幾十年來開發(fā)建設(shè)中形成的歷史舊賬。
(三)推進(jìn)土地開發(fā)整理的有利條件和不利因素
今后10年，全面推進(jìn)土地開發(fā)整理工作具備了許多有利條件，也存在一些不利因素。
有利條件：黨中央、國務(wù)院高度重視土地開發(fā)整理工作，提出“加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)，積極推進(jìn)土地整理和復(fù)墾”，明確了土地開發(fā)整理的方向和基本方針。實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，對轉(zhuǎn)變土地開發(fā)整理的觀念和方式，走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路將產(chǎn)生巨大的推動作用。加入世界貿(mào)易組織后，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需求，為土地開發(fā)整理提供了廣闊的發(fā)展空間。依法征收的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等專項資金，為全面實施土地開發(fā)整理提供了有力的支撐。國家投資土地開發(fā)整理項目的實施，各地在實踐中創(chuàng)造和積累的豐富經(jīng)驗，對整體推動全國工作具有重要的示范指導(dǎo)作用。各級國土資源管理部門逐步健全專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊伍，為全面開展土地開發(fā)整理工作提供了組織和技術(shù)保障。
不利因素：人口持續(xù)增長，國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對耕地的需求增加，補(bǔ)充耕地的壓力進(jìn)一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內(nèi)還難以完全扭轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地開發(fā)整理向內(nèi)涵挖潛、集約利用轉(zhuǎn)變還需要做出艱苦的努力；易開發(fā)整理的土地后備資源逐步減少，補(bǔ)充耕地的成本提高，難度逐步加大；優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)占用耕地量大，后備資源集中地區(qū)水、熱條件差，補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地、保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)更加繁重。
二、土地開發(fā)整理目標(biāo)與基本方針
(一)目標(biāo)
依據(jù)《綱要》的總體要求，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，按照占補(bǔ)平衡的基本原則，在充分考慮補(bǔ)充耕地的資源潛力、投入和區(qū)域協(xié)調(diào)的前提下，通過大力推進(jìn)土地開發(fā)整理，補(bǔ)充耕地數(shù)量和質(zhì)量不低于同期建設(shè)占用、災(zāi)害損毀和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整損失的耕地，林地、牧草地等其他農(nóng)用地得到有效增加，土地利用效率明顯提高，土地生態(tài)環(huán)境得到改善，土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力進(jìn)一步增強(qiáng)。具體目標(biāo)是：
到2010年，全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地274萬公頃(4110萬畝)，平均每年補(bǔ)充耕地27.4萬公頃(411萬畝)。其中：
——土地整理全面展開。到2010年，通過農(nóng)田和農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地165.87萬公頃(2488萬畝)，平均每年16.59萬公頃(248.8萬畝)。
——新增工礦廢棄地得到全面復(fù)墾，歷史欠賬逐步消化。到2010年，通過消化歷史欠賬復(fù)墾工礦廢棄地補(bǔ)充耕地35.05萬公頃(526萬畝)，平均每年3.51萬公頃(52.6萬畝)。
——在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，宜耕土地后備資源得到適度開發(fā)。到2010年，通過開發(fā)宜耕土地后備資源補(bǔ)充耕地73.04萬公頃(1096萬畝)，平均每年7.3萬公頃(109.6萬畝)。
(二)基本方針
為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須貫徹以下基本方針：
1.堅持耕地占補(bǔ)平衡。始終把增加有效耕地面積、提高糧食綜合生產(chǎn)能力和改善生態(tài)環(huán)境作為土地開發(fā)整理的重要任務(wù)，確保建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，在不計生態(tài)退耕的情況下，基本實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。
2.堅持集約挖潛，突出土地整理和復(fù)墾。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生產(chǎn)建設(shè)中塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復(fù)墾，全面提高土地的利用率和產(chǎn)出率。
3.堅持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重。在增加有效耕地面積的同時注重耕地質(zhì)量的提高。正確處理土地開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的關(guān)系。土地開發(fā)要做好調(diào)查評價、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，在確保不破壞并有利于改善生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行，禁止毀林開荒、陡坡開墾、亂墾草場和破壞天然濕地。
4.堅持土地整理與基本農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合。要優(yōu)先開展基本農(nóng)田整理，完善基礎(chǔ)設(shè)施，以建設(shè)促保護(hù)；按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，全面提升基本農(nóng)田尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力。
(三)區(qū)域土地開發(fā)整理方向
按照《綱要》確定的土地利用分區(qū)，針對區(qū)域土地利用問題，結(jié)合資源潛力狀況，明確各區(qū)域土地開發(fā)整理方向。
——東南沿海區(qū)：包括上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省。區(qū)內(nèi)人均耕地少，建設(shè)占用耕地數(shù)量較大，土地后備資源相對匱乏。本區(qū)要以農(nóng)田整理、農(nóng)村居民點(diǎn)整理和土地復(fù)墾為重點(diǎn)。突出內(nèi)涵挖潛、集約利用，以增加有效耕地、提高土地質(zhì)量為目標(biāo)。結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力推進(jìn)農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中。在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的前提下，適度開發(fā)利用沿海灘涂資源。
——環(huán)渤海區(qū)：包括北京市、天津市、河北省、山東省、遼寧省。區(qū)內(nèi)人均耕地低于全國平均水平，土地后備資源相對不足，土地利用比較粗放，“空心村”量大面廣，工礦廢棄地多。本區(qū)要以提高土地集約利用為目標(biāo)，重點(diǎn)實施“田、水、路、林、村”綜合整理，加大對重點(diǎn)工礦區(qū)和磚瓦窯廠的塌陷、挖損和壓占等廢棄土地的復(fù)墾力度，因地制宜適度開發(fā)宜耕土地后備資源。
——東北區(qū)：包括黑龍江省、吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、通遼市和赤峰市。區(qū)內(nèi)農(nóng)用地資源豐富，利用粗放，水土流失比較嚴(yán)重。本區(qū)重點(diǎn)是結(jié)合糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，加大農(nóng)田尤其是基本農(nóng)田整理力度，改善生產(chǎn)條件，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量；歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、治理“空心村”，提高土地利用率；加快重點(diǎn)礦區(qū)土地復(fù)墾，逐步恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。在保護(hù)好森林、草地、天然濕地的前提下，適度開發(fā)宜耕土地后備資源。
——中部區(qū)：包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。區(qū)內(nèi)土地利用程度較高，人均耕地少，宜農(nóng)土地后備資源不足。本區(qū)重點(diǎn)是結(jié)合退田還湖、平垸行洪和移民建鎮(zhèn)，加快農(nóng)田和農(nóng)村居民點(diǎn)整理。以建設(shè)促保護(hù)，通過土地整理建設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。加強(qiáng)重點(diǎn)礦區(qū)土地復(fù)墾，逐步恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。
——西南區(qū)：包括四川省、貴州省、云南省、重慶市、廣西壯族自治區(qū)。區(qū)內(nèi)山地多，人均耕地少，宜農(nóng)土地后備資源不足，水土流失比較嚴(yán)重。本區(qū)重點(diǎn)是結(jié)合退耕還林、治理水土流失，加大基本農(nóng)田建設(shè)力度，對平壩區(qū)實施“田、水、路、林、村”綜合整理，對具備修建水平梯田條件的緩坡耕地進(jìn)行“坡改梯”改造。改善生態(tài)環(huán)境，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積。結(jié)合國家重點(diǎn)水利建設(shè)項目的實施，做好移民安置中的土地開發(fā)整理工作。
——黃土高原區(qū)：包括山西省、陜西省、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省隴東南9個地市州。區(qū)內(nèi)土地利用比較粗放，坡耕地多，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源缺乏，水土流失和土地荒漠化嚴(yán)重，工礦廢棄地數(shù)量大。本區(qū)重點(diǎn)是結(jié)合退耕還林和小流域治理，興建水平梯田和淤壩地，改善生態(tài)環(huán)境。對基本農(nóng)田實施綜合整理，提高耕地的質(zhì)量和集約化利用程度，增加有效耕地面積。加快以山西煤炭基地為重點(diǎn)的工礦廢棄地的復(fù)墾。結(jié)合水利建設(shè)和水資源的綜合利用，因地制宜適度開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源。
——西北區(qū)：包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部和甘肅省隴西5個地市。區(qū)內(nèi)宜農(nóng)土地后備資源豐富，土地利用粗放，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源總量不足，風(fēng)蝕沙化等土地退化問題嚴(yán)重。本區(qū)以綠洲農(nóng)田整理為重點(diǎn)，努力增加防護(hù)林體系完善、節(jié)水設(shè)施配套的基本農(nóng)田面積。堅持“以水定地”，結(jié)合水利設(shè)施建設(shè)，在保持水土平衡，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的條件下，因地制宜適度開發(fā)宜耕土地后備資源，提高耕地質(zhì)量。
——青藏高原區(qū)：包括青海省、西藏自治區(qū)。區(qū)內(nèi)人口稀少，土地利用粗放，自然條件惡劣，土地資源開發(fā)利用限制因素多、難度大。本區(qū)重點(diǎn)是農(nóng)田綜合整理，加強(qiáng)農(nóng)田水利和防護(hù)林網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)耕地抵御自然災(zāi)害的能力。
三、土地開發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域
在調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域土地開發(fā)整理方向和生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求，將土地開發(fā)整理潛力較大、分布集中的區(qū)域，確定為土地開發(fā)整理的重點(diǎn)區(qū)域。全國土地開發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)充耕地的總潛力約778.67萬公頃(11680萬畝)。
(一)土地整理重點(diǎn)區(qū)域
全國確定10個土地整理重點(diǎn)區(qū)域，涉及1180個縣市區(qū)，土地整理補(bǔ)充耕地的總潛力約500萬公頃(7500萬畝)。
重點(diǎn)區(qū)域包括：華北平原區(qū)，東北平原區(qū)，長江中下游平原區(qū)，浙閩丘陵平原區(qū)，華南丘陵平原區(qū)，四川盆地及秦巴山地區(qū)，云貴高原區(qū)，黃土高原區(qū)，內(nèi)蒙古高原區(qū)，新疆天山山麓綠洲區(qū)。
(二)土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域
全國確定11個土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域和27個土地復(fù)墾重點(diǎn)縣市區(qū)，涉及325個縣市區(qū)，土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地的總潛力約45.33萬公頃(680萬畝)。
重點(diǎn)區(qū)域包括：冀東煤炭鋼鐵基地，黑吉遼煤炭鋼鐵有色金屬基地，冀南晉南豫北煤炭鋼鐵基地，晉陜蒙煤炭化工基地，蘇魯皖煤炭鋼鐵有色金屬基地，豫中煤炭基地，鄂贛閩有色金屬鋼鐵煤炭基地，湘粵化工煤炭基地，廣西有色金屬建材煤炭基地，川滇黔渝有色金屬鋼鐵化工基地。
(三)土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域
全國確定6個土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，涉及115個縣市區(qū)，土地開發(fā)補(bǔ)充耕地的總潛力約233.33萬公頃(3500萬畝)。
重點(diǎn)區(qū)域包括：東部沿海灘涂區(qū)，河套銀川平原區(qū)，滇中地區(qū)，甘肅疏勒河流域和沿黃灌區(qū)，新疆伊犁河谷地—南北疆山麓綠洲區(qū)，川西南地區(qū)。
四、土地開發(fā)整理重大工程
為保障《規(guī)劃》總目標(biāo)的實現(xiàn)，解決土地利用中的重大問題，在規(guī)劃期內(nèi)依托土地開發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)組織實施七項重大工程。通過實施重大工程，補(bǔ)充耕地不少于97.33萬公頃(1460萬畝)，占規(guī)劃總目標(biāo)的36%。
(一)東中部糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整理工程
該工程以基本農(nóng)田整理為主。主要實施區(qū)域包括東北平原區(qū)(三江平原、松嫩平原、遼河平原)，華北平原區(qū)(冀中南平原、河北太行山山麓平原、山東黃淮平原及膠東丘陵區(qū)、豫北黃淮海平原)，長江中下游平原區(qū)(江西鄱陽湖平原，湖北江漢平原，湖南洞庭湖平原，安徽淮河平原及皖中南山圩地區(qū)、蘇滬地區(qū)、江蘇黃淮海平原、杭嘉湖平原、浙江蕭紹寧地區(qū))，涉及461個縣市區(qū)。
工程主要任務(wù)和措施：按照“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中”的要求，結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮(zhèn)和水利設(shè)施建設(shè)等，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)防洪、排澇等抵御自然災(zāi)害的能力，全面提高農(nóng)田質(zhì)量和土地集約利用水平。通過實施該工程，增加有效耕地面積約88萬公頃(1320萬畝)。
(二)重點(diǎn)煤炭基地土地復(fù)墾工程
該工程以重點(diǎn)煤炭基地工礦廢棄地復(fù)墾為主。主要實施區(qū)域包括徐(州)兗(州)煤炭基地、晉陜蒙煤炭化工基地、黑吉遼煤炭化工基地、冀東煤炭鋼鐵基地、豫中煤炭化工基地，涉及79個縣市區(qū)。
工程主要任務(wù)和措施：結(jié)合礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，通過采取工程、生物等措施，對采煤塌陷、挖損和矸石、粉煤灰等壓占土地進(jìn)行復(fù)墾，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，增加就業(yè)空間。通過實施該工程，補(bǔ)充耕地約4.67萬公頃(70萬畝)。
(三)三峽庫區(qū)移民安置土地開發(fā)整理工程
該工程以三峽庫區(qū)移民安置的土地整理和開發(fā)為主。主要實施區(qū)域涉及湖北省、重慶市的20個縣區(qū)。
工程主要任務(wù)和措施：配合三峽水利工程建設(shè)，通過土地平整、坡耕地改造等土地整理措施提高現(xiàn)有耕地(園地)質(zhì)量，增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田面積；在后備資源調(diào)查和適宜性評價基礎(chǔ)上，合理開發(fā)利用宜農(nóng)土地后備資源，妥善安置庫區(qū)移民，解決移民安置的生產(chǎn)和生活用地問題，為庫區(qū)長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng)造條件。通過實施該工程，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)耕地(園地)不少于1.47萬公頃(22萬畝)，開發(fā)補(bǔ)充耕地(園地)不少于0.67萬公頃(10萬畝)。
(四)西部生態(tài)建設(shè)地區(qū)農(nóng)田整治工程
該工程結(jié)合西部生態(tài)建設(shè)，以農(nóng)田綜合整理為主。主要實施區(qū)域包括廣西桂中南地區(qū)、四川川中地區(qū)、重慶渝中南丘陵地區(qū)、貴州黔中地區(qū)、云南滇中地區(qū)和滇西南中低山地區(qū)、陜西關(guān)中渭北地區(qū)、山西汾河谷地地區(qū)、寧夏銀川平原地區(qū)和山西雁北地區(qū)，涉及343個縣市區(qū)。
工程主要任務(wù)和措施：圍繞小流域治理和生態(tài)退耕，完善平壩區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高糧食綜合生產(chǎn)能力；采取改土與治水相結(jié)合、治坡與治溝相結(jié)合、工程與生物相結(jié)合的措施，實施山、水、田、林、路的綜合整治，修筑水平梯田，增加耕地的蓄水、保土、保肥和抵御自然災(zāi)害的能力，改善生態(tài)環(huán)境。通過實施該工程，使農(nóng)田灌溉保證率在以旱作為主地區(qū)達(dá)到50%以上，在以水稻為主地區(qū)達(dá)到70%以上。
(五)新疆伊犁河谷地土地開發(fā)工程
該工程以開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源為主。主要實施區(qū)域包括新疆伊犁河谷地的7個縣。
工程主要任務(wù)和措施：在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持水土平衡、防治土地荒漠化的前提下，結(jié)合水利工程建設(shè)和水資源的綜合開發(fā)利用，按照“以水定地”的原則，通過農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和配套設(shè)施建設(shè)、改進(jìn)灌溉方式、推廣采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)等措施，對分布集中、具備開發(fā)條件的宜耕土地后備資源進(jìn)行適度開發(fā)，補(bǔ)充耕地面積，提高新增耕地質(zhì)量。通過實施該工程，增加耕地面積約4萬公頃(60萬畝)。
(六)“五縱七橫”公路沿線土地復(fù)墾整理工程
該工程主要圍繞“五縱七橫”公路交通干線建設(shè)，在沿線地區(qū)開展土地復(fù)墾和整理。
工程主要任務(wù)和措施：重點(diǎn)解決因交通干線建設(shè)引發(fā)的沿線耕地挖損、壓占、分割，農(nóng)田水利設(shè)施破壞，拆遷安置等土地利用問題。通過“田、水、路、林、村”綜合整理，對建設(shè)過程中造成的廢棄地及時復(fù)墾，恢復(fù)利用；對沿線農(nóng)田進(jìn)行整理，歸并零散地塊，恢復(fù)并完善農(nóng)田水利配套設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量。
(七)“南水北調(diào)”水利工程沿線土地整理工程
該工程主要圍繞“南水北調(diào)”中線和東線建設(shè)進(jìn)行土地整理。主要實施區(qū)域包括沿線市縣。
工程主要任務(wù)和措施：結(jié)合水利項目建設(shè)，解決因輸水主干線和水利樞紐工程建設(shè)引發(fā)的耕地挖損、壓占、分割等土地利用問題。利用中、東線供水區(qū)域內(nèi)水資源條件的改善，對輸水沿線地區(qū)的農(nóng)田進(jìn)行整理，歸并零散地塊，完善節(jié)水和灌溉設(shè)施，補(bǔ)充耕地面積，提高耕地質(zhì)量。
五、投資測算與籌資分析
(一)投資測算
按照各省(區(qū)、市)分類型土地開發(fā)整理平均投入成本測算，實現(xiàn)補(bǔ)充耕地274萬公頃(4110萬畝)的規(guī)劃目標(biāo)，共需要投入約3330億元，其中土地整理需要投入2610億元，占總投入的78%；土地復(fù)墾需要投入430億元，占總投入的13%；土地開發(fā)需要投入290億元，占總投入的9%。
不同地區(qū)、不同類型土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的投入成本差異較大。全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地平均成本約121500元/公頃(8100元/畝)，其中土地整理約157500元/公頃(10500元/畝)，土地復(fù)墾約122700元/公頃(8180元/畝)，土地開發(fā)約39750元/公頃(2650元/畝)。
(二)籌資分析
土地開發(fā)整理的資金投入渠道主要有：
1.占用耕地的建設(shè)單位履行補(bǔ)充耕地義務(wù)對土地開發(fā)整理的投入或繳納的開墾費(fèi)。按照“占一補(bǔ)一”的要求，建設(shè)單位應(yīng)對建設(shè)占用耕地進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)《綱要》確定的占地規(guī)模和各省(區(qū)、市)開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測算，到2010年可投入資金約1540億元。
2.新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)專項用于耕地開發(fā)。依據(jù)現(xiàn)行《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)》，預(yù)計到2010年可以累計征收約700億元。
3.其他投入。包括中央、地方對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾的投入；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)對土地治理的投入；按照“誰投入，誰受益”的原則，吸引的社會投入和其他資金等。
綜合上述分析，在嚴(yán)格執(zhí)行“占補(bǔ)平衡”制度，穩(wěn)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、開墾費(fèi)的資金渠道，加大土地復(fù)墾投入，建立合理的利益分配機(jī)制，進(jìn)一步拓寬投入渠道，吸引更多的社會資金的情況下，能基本滿足實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的投入需求。
六、規(guī)劃實施的保障措施
為保障《規(guī)劃》的實施，必須進(jìn)一步提高認(rèn)識，強(qiáng)化規(guī)劃管理，完善配套法規(guī)政策，加大制度創(chuàng)新力度，保障投入，建立完善土地開發(fā)整理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。
(一)加強(qiáng)宣傳，提高全社會對土地開發(fā)整理重要性的認(rèn)識
深入開展土地基本國情和國策教育，加強(qiáng)土地開發(fā)整理法規(guī)和政策宣傳，提高全社會對土地開發(fā)整理在全面建設(shè)小康社會，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中重要作用的認(rèn)識。樹立依法、按規(guī)劃進(jìn)行土地開發(fā)整理的觀念，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識。
(二)健全規(guī)劃體系，強(qiáng)化土地開發(fā)整理的規(guī)劃管理
各地應(yīng)在本級土地利用總體規(guī)劃和上級土地開發(fā)整理規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制、完善土地開發(fā)整理規(guī)劃。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃進(jìn)行項目規(guī)劃設(shè)計，形成總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計相銜接的規(guī)劃體系，切實發(fā)揮規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀控制和引導(dǎo)作用。
加強(qiáng)規(guī)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃評審和備案、規(guī)劃公告、規(guī)劃審查、規(guī)劃實施監(jiān)督和評價制度。
土地開發(fā)整理活動必須符合規(guī)劃。土地開發(fā)整理項目的立項、規(guī)劃設(shè)計、項目實施和檢查驗收，必須以土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃為依據(jù)。要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審批土地后備資源開發(fā)，審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中的補(bǔ)充耕地方案。新的土地開發(fā)重大工程應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，切實保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。
(三)穩(wěn)定和拓寬投入渠道，探索完善土地開發(fā)整理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制
按照“誰占用、誰補(bǔ)充，誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)的收繳使用管理，做到收繳到位，專款專用；加大國家對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障土地開發(fā)整理重大工程的投入。
建立多種投資渠道。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會更多資金投入土地開發(fā)整理，推進(jìn)土地開發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化。
(四)完善配套法規(guī)，加強(qiáng)對土地開發(fā)整理的監(jiān)督和指導(dǎo)
健全土地開發(fā)整理法律法規(guī)，制定《土地整理條例》，修訂《土地復(fù)墾規(guī)定》；健全完善權(quán)屬管理法規(guī)和土地置換、土地整理新增耕地指標(biāo)折抵等配套政策。逐步形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的專項法律法規(guī)體系。
加大監(jiān)督和指導(dǎo)力度。各級土地行政主管部門應(yīng)將土地開發(fā)整理納入土地執(zhí)法巡查的范圍，嚴(yán)格禁止違反規(guī)劃的土地開發(fā)整理活動。按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)對土地開發(fā)整理實施過程的監(jiān)督指導(dǎo)，強(qiáng)化工程質(zhì)量、資金使用等的監(jiān)管，確保土地開發(fā)整理活動規(guī)范、有序地開展。
加強(qiáng)土地開發(fā)整理權(quán)屬管理，按照依法、自愿、公平的原則調(diào)整土地權(quán)屬，防止發(fā)生新的土地權(quán)屬爭議。開發(fā)整理前，要明確土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀；開發(fā)整理后，要及時進(jìn)行土地變更調(diào)查和土地變更登記。
(五)完善制度，規(guī)范土地開發(fā)整理項目管理
加強(qiáng)和完善土地開發(fā)整理年度計劃管理，落實建設(shè)占用耕地計劃、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地計劃和土地開發(fā)整理項目計劃掛鉤制度。嚴(yán)格按照規(guī)劃編報項目計劃，合理引導(dǎo)國家投資土地開發(fā)整理項目的實施。國家投資項目原則上安排在《規(guī)劃》確定的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，并優(yōu)先保障重大工程的實施。開發(fā)整理新增耕地要依法實行承包經(jīng)營并納入基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。
探索建立省域內(nèi)土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的易地平衡制度，加強(qiáng)對易地補(bǔ)充耕地的調(diào)控和引導(dǎo)。跨省域耕地易地補(bǔ)充的土地開發(fā)整理項目必須由國家按《規(guī)劃》統(tǒng)一組織實施。逐步建立易地補(bǔ)充耕地的儲備制度。
完善土地開發(fā)整理項目管理制度，各級國土資源部門要切實加強(qiáng)和規(guī)范項目管理。積極推行項目立項審查會審制，進(jìn)一步完善項目法人制，全面實行項目招投標(biāo)制，嚴(yán)格執(zhí)行項目監(jiān)理制。形成土地開發(fā)整理按規(guī)劃確定項目，按項目進(jìn)行管理，按設(shè)計組織施工，按進(jìn)度安排資金，按效益考核驗收的項目管理規(guī)范體系。
(六)加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，提高土地開發(fā)整理的整體水平
充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地開發(fā)整理的資源調(diào)查、評價和監(jiān)測；開展土地開發(fā)整理領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，完善土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)體系；加快土地開發(fā)整理規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)管理的計算機(jī)化和網(wǎng)絡(luò)化；加強(qiáng)土地開發(fā)整理實用技術(shù)的開發(fā)和推廣，增加土地開發(fā)整理的科技含量。
廣泛開展國際交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒國外的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗。健全專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，全面提高土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍的整體素質(zhì)。
附表1：2001-2010年各省、自治區(qū)、直轄土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地目標(biāo)
附表2：土地整理重點(diǎn)區(qū)域范圍
附表3：土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域范圍
附表4：土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域范圍
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