國(guó)鐵綜〔2019〕43號(hào)《國(guó)家鐵路局行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》

國(guó)家鐵路局行政規(guī)范性文件制定和管理辦法






國(guó)鐵綜〔2019〕43號(hào)

為規(guī)范國(guó)家鐵路局行政規(guī)范性文件的制定、管理以及合法性審核工作，從源頭上防止違法文件出臺(tái)，促進(jìn)依法行政，切實(shí)保障群眾合法利益，根據(jù)《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》等文件要求，結(jié)合貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神和國(guó)家鐵路局工作實(shí)際，制定本辦法。

一、文件起草

1.國(guó)家鐵路局行政規(guī)范性文件，是指國(guó)家鐵路局依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。行政規(guī)范性文件由局內(nèi)相關(guān)部門負(fù)責(zé)起草。其中，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，可以吸收或委托相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒀芯繖C(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織起草。涉及局內(nèi)其他部門業(yè)務(wù)的，牽頭起草部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織和溝通，對(duì)不同的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件的規(guī)定，堅(jiān)持合法、公開、精簡(jiǎn)、效能和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，不得增加法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé)；不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無(wú)謂證明等內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利；不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)；不得違法制定排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件等。

3.起草部門應(yīng)當(dāng)全面論證行政規(guī)范性文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性，對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)該文件是否符合法律法規(guī)和國(guó)家政策、是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀、是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)審核要求等進(jìn)行把關(guān)。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專家進(jìn)行論證。

4.起草行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍、執(zhí)行部門和施行日期等內(nèi)容，明確列明因該文件施行而失效或者廢止的文件的名稱、文號(hào)；僅涉及部分條款失效或者廢止的，應(yīng)當(dāng)列明相關(guān)條款。

5.文件與其他現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的，起草部門應(yīng)當(dāng)確保行政規(guī)范性文件之間相互協(xié)調(diào)；涉及其他機(jī)關(guān)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)征求意見，并協(xié)調(diào)達(dá)成一致。

6.行政規(guī)范性文件一般應(yīng)當(dāng)明確文件的有效期，有效期自文件施行之日起一般不超過5年。行政規(guī)范性文件所規(guī)定事項(xiàng)有具體時(shí)限要求的，有效期與該時(shí)限保持一致。行政規(guī)范性文件名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過2年。

7.起草行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)同步形成起草說(shuō)明，涉及重大事項(xiàng)的，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)起草解讀材料和輿情應(yīng)對(duì)方案。起草說(shuō)明一般應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：制定該文件的背景、目的和必要性；所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件等；擬解決的主要問題以及擬采取的主要措施；起草過程、征求意見及對(duì)意見采納情況；該文件與此前發(fā)布的相關(guān)行政規(guī)范性文件的合并、銜接、替代、廢止等關(guān)系；該文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審核情況；該文件的評(píng)估論證結(jié)論；該文件發(fā)文形式、印發(fā)范圍以及宣貫措施等建議；其他需要說(shuō)明的問題。

8.起草行政規(guī)范性文件，除依法需要保密的外，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見，充分聽取企業(yè)、行業(yè)學(xué)協(xié)會(huì)等意見。對(duì)涉及群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的，應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站等方式，公布文件草案及起草說(shuō)明等材料，并明確意見建議的反饋方式和期限。征詢意見的期限自公告之日起一般不少于30日；確有特殊情況的，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意，征詢意見的期限可以縮短，但最短不少于7日。

9.對(duì)行政規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出的意見和建議，起草部門應(yīng)當(dāng)予以研究處理。建立意見溝通協(xié)商反饋機(jī)制，對(duì)相對(duì)集中的意見建議不予采納的，公布時(shí)要說(shuō)明理由。

二、審核把關(guān)

10.行政規(guī)范性文件在提請(qǐng)局務(wù)會(huì)議審議前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草部門公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查、局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核、局綜合司進(jìn)行前置審核。未經(jīng)審查、審核或者未通過審核的，不得提請(qǐng)審議。

11.送局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核時(shí)，起草部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在行政規(guī)范性文件送審稿上簽字。提交審核時(shí)，應(yīng)同時(shí)提供：該文件的起草說(shuō)明；文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定文本；征求意見匯總以及采納情況；公平競(jìng)爭(zhēng)審查表等針對(duì)不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。

12.合法性審核重點(diǎn)審核：是否超越國(guó)家鐵路局法定職權(quán)范圍；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；是否存在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反行政規(guī)范性文件制定程序。

13.局法制機(jī)構(gòu)在審核時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取起草部門的意見。對(duì)涉及重大、疑難問題的，可以召開由相關(guān)部門、單位、政府法律顧問、公職律師和專家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽取意見建議，研究論證。

14.合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過15個(gè)工作日。審核機(jī)構(gòu)征求意見、實(shí)地調(diào)研、召開座談會(huì)、論證會(huì)及起草部門補(bǔ)充有關(guān)材料的時(shí)間，不計(jì)入審核時(shí)限。

15.局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核后，應(yīng)當(dāng)提出審核意見，經(jīng)局法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽署后送起草部門。起草部門應(yīng)根據(jù)審核意見對(duì)文稿進(jìn)行相應(yīng)修改后，重新提交局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。不采納審核意見的，應(yīng)當(dāng)與局法制機(jī)構(gòu)溝通，仍不能達(dá)成一致的，將相關(guān)理?yè)?jù)報(bào)局主要領(lǐng)導(dǎo)審定。

16.行政規(guī)范性文件有效期屆滿前，需要重新明確有效期時(shí)，起草部門認(rèn)為行政規(guī)范性文件涉及合法性問題的，應(yīng)當(dāng)提交局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。

17.局法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立合法性審核臺(tái)賬和審核信息共享機(jī)制，對(duì)已審核的行政規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。

四、審議批準(zhǔn)

18. 制定行政規(guī)范性文件實(shí)行集體研究討論制度，經(jīng)局務(wù)會(huì)議審議決定。審議時(shí)，由起草部門就起草情況、合法性審核和公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況作說(shuō)明。集體審議要充分發(fā)揚(yáng)民主，參會(huì)人員充分發(fā)表意見，集體討論情況和決定如實(shí)記錄，不同意見如實(shí)載明。 

19.經(jīng)審議通過的行政規(guī)范性文件，按局發(fā)文程序送局分管領(lǐng)導(dǎo)審核后報(bào)主要領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以國(guó)家鐵路局文件形式制發(fā)，發(fā)文字號(hào)統(tǒng)一為“國(guó)鐵××規(guī)〔20××〕×號(hào)”，并抄送局法制機(jī)構(gòu)。

五、公開發(fā)布

20.起草部門應(yīng)當(dāng)在文件簽批印發(fā)后20個(gè)工作日內(nèi)通過局政府網(wǎng)站等公開向社會(huì)發(fā)布，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。根據(jù)工作需要，起草說(shuō)明或解讀材料可與行政規(guī)范性文件同時(shí)公開。起草說(shuō)明或解讀材料中涉及國(guó)家秘密或者工作秘密的，應(yīng)當(dāng)刪除相關(guān)內(nèi)容后公開。

21.行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定施行日期。施行日期與發(fā)布日期的間隔不得少于30日。但因保障國(guó)家安全、重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙行政規(guī)范性文件執(zhí)行的，可以自公布之日起施行。

22.行政規(guī)范性文件施行后，需要對(duì)文件具體執(zhí)行問題進(jìn)行解釋的，由起草部門提出解釋意見，經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核后，按程序簽批同意后作出解釋。行政規(guī)范性文件的解釋與行政規(guī)范性文件具有相同的效力。

23.行政規(guī)范性文件有效期屆滿自行失效。屆滿前3個(gè)月，起草部門認(rèn)為有必要繼續(xù)施行的，可以對(duì)行政規(guī)范性文件延長(zhǎng)有效期并重新公布，延長(zhǎng)期限原則上不得超過5年。延長(zhǎng)有效期的次數(shù)，由起草部門根據(jù)實(shí)際需要確定。

六、文件清理

24.行政規(guī)范性文件原則上每?jī)赡昵謇硪淮危蚋鶕?jù)上級(jí)機(jī)關(guān)、有關(guān)部門部署組織清理，由局綜合司牽頭組織，起草部門分工負(fù)責(zé)，局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法頒布、修改、廢止、宣布失效或者國(guó)家新的重大政策發(fā)布情況，及時(shí)清理本部門起草的行政規(guī)范性文件。

25.清理行政規(guī)范性文件時(shí)，由起草部門負(fù)責(zé)對(duì)其起草的行政規(guī)范性文件提出清理意見，清理意見包括行政規(guī)范性文件繼續(xù)有效、需要修改、宣布失效和廢止，并說(shuō)明理由，提交合法性審核后，報(bào)局綜合司匯總形成清理建議按程序報(bào)批。

26.行政規(guī)范性文件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以修改：個(gè)別條款與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)文件不一致，但基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、有必要繼續(xù)實(shí)施；行政規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致；作為主要依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)文件已經(jīng)修改；個(gè)別條款不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要等情形。

27.行政規(guī)范性文件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)宣布失效或者廢止：主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)文件相抵觸；主要內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，調(diào)整對(duì)象已消失或者規(guī)定的事項(xiàng)、任務(wù)已完成；主要內(nèi)容已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件代替；作為主要依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)文件已失效或者廢止。

六、備案監(jiān)督

28.各地區(qū)鐵路監(jiān)管局制發(fā)的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起20個(gè)工作日內(nèi)報(bào)局備案，同時(shí)抄送本機(jī)構(gòu)所在地省級(jí)人民政府。備案材料一式3份，包括備案報(bào)告、行政規(guī)范性文件正式文本及起草說(shuō)明，備案報(bào)告應(yīng)載明制定機(jī)關(guān)、印發(fā)日期和文件名稱。局法制機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)局備案的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)備文件之日起30個(gè)工作日內(nèi)提出處理意見，報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)同意后，指導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)單位進(jìn)行整改。

29.未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，以及未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致行政規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

本辦法自印發(fā)之日起施行，局前發(fā)文件相關(guān)規(guī)定與本規(guī)定相抵觸的，以本規(guī)定為準(zhǔn)。

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