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水利部關于加強水資源用途管制的指導意見
水資源〔2016〕234號
部機關各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）局，新疆生產(chǎn)建設兵團水利局：
為貫徹落實中央關于健全自然資源用途管制制度要求，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，加強水資源用途管制工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，充分發(fā)揮水資源的多重功能，使水資源按用途得到合理開發(fā)、高效利用和有效保護，現(xiàn)就加強水資源用途管制工作提出以下意見。
一、加強水資源用途管制的重要性和緊迫性
1.加強水資源用途管制是推進生態(tài)文明建設的重要舉措?！?a href='http://www.dyerandpostasalon.com/law/3079.html' title='《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》全文' target='_blank'>中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求健全自然資源用途管制制度?！?a href='http://www.dyerandpostasalon.com/law/6341.html' title='中共中央國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（全文）' target='_blank'>生態(tài)文明體制改革總體方案》要求將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，保障生態(tài)需水是建設生態(tài)文明的基礎支撐。長期以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，經(jīng)濟社會發(fā)展擠占生態(tài)環(huán)境用水，河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水超采、水生態(tài)退化等問題突出，亟須加強水資源用途管制，保障生態(tài)環(huán)境基本需水，這是推進生態(tài)文明建設的重要舉措。
2.加強水資源用途管制是推進“四化”同步發(fā)展和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展的基本保障條件。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等各行業(yè)之間的用水矛盾將日趨突出。這就要求必須強化水資源用途管制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)用水需求，以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
3.加強水資源用途管制是深化水利改革的重要內(nèi)容。近年來，各級水行政主管部門通過編制水資源規(guī)劃、實行用水總量控制、嚴格水資源論證和取水許可管理、強化水功能區(qū)監(jiān)督管理等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是，水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途還需進一步細化明確，各項管理制度和措施有待深入落實，管理能力亟待提高。深化水利改革明確將加強水資源用途管制作為重要內(nèi)容，這就要求必須健全水資源用途管制制度，落實各項水資源用途管制措施，使水資源按用途得到合理開發(fā)、高效利用和有效保護。
二、總體要求
1.指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，優(yōu)先保證生活用水，確保生態(tài)基本需水，保障糧食生產(chǎn)合理需水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營用水，有效發(fā)揮水資源的多種功能，保障國家供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全和生態(tài)安全。
2.基本原則。以人為本、服務民生。將保障城鄉(xiāng)居民生活用水作為水資源用途管制的第一目標，切實解決人民群眾最關心的水資源問題。節(jié)水優(yōu)先，注重保護。以水定需，量水而行，嚴控水資源開發(fā)利用總量，全面推動水資源節(jié)約、集約利用，保護水生態(tài)環(huán)境。統(tǒng)籌兼顧，綜合利用。統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，統(tǒng)籌水量和水質(zhì)，處理好流域與區(qū)域、現(xiàn)狀用水與發(fā)展用水等的關系，發(fā)揮水資源的綜合效益。落實責任，嚴格監(jiān)管。明確管理責任，強化監(jiān)控監(jiān)督，確保水資源按照確定的用途使用，嚴格追究違反用途管制的責任。
3.總體目標。到2020年，水資源用途管制的制度體系基本建立，各項監(jiān)管措施得到有效落實，行業(yè)用水配置趨于合理，生活用水得到優(yōu)先保障，重要河湖生態(tài)環(huán)境用水得到基本保障，地下水超采得到嚴格控制；到2030年，水資源用途管制的制度體系全面建立，各行業(yè)合理用水得到保障，擠占的河湖生態(tài)環(huán)境用水得到退減，地下水實現(xiàn)采補平衡。
三、進一步明確水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途
1.健全用水總量控制指標體系。盡快完成市縣兩級行政區(qū)2020年和2030年用水總量控制指標分解工作。抓緊開展跨行政區(qū)域江河水量分配，將用水總量控制指標明確到具體江河、湖泊、水庫和地下水源，明確經(jīng)濟社會發(fā)展用水和生態(tài)環(huán)境用水的合理邊界。
2.強化水資源的行業(yè)配置。以區(qū)域用水總量控制指標和水量分配方案為依據(jù)，以水資源綜合規(guī)劃為基礎，完善區(qū)域水資源配置方案，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展、糧食安全、產(chǎn)業(yè)布局等因素，將用水總量控制指標進一步細化到生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主要用水行業(yè)，明確經(jīng)濟社會發(fā)展各行業(yè)的水資源用途。
3.科學確定江河湖泊生態(tài)流量。在黃河、淮河等流域開展生態(tài)流量（水位）試點工作。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上，制定江河湖泊生態(tài)流量（水位）技術標準，逐步明確各主要河流和湖泊的生態(tài)流量（水位）。
四、優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水
1.將保障城鄉(xiāng)居民生活用水作為水資源用途管制的第一目標。統(tǒng)籌配置區(qū)域內(nèi)的各種水源，將優(yōu)質(zhì)水資源優(yōu)先用于城鄉(xiāng)居民生活用水。飲用水水源地水量不足時要限制其他行業(yè)用水，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水。加快備用水源建設，單一水源地供水的地級及以上城市要于2020年底前基本完成備用水源或應急水源建設，有條件的地方要適當提前，確保特殊干旱年份或發(fā)生突發(fā)性事件時城鄉(xiāng)居民生活用水得到有效保障。
2.嚴格飲用水水源地保護。完善飲用水水源地核準和安全評估制度，將供水人口超過（含）20萬以及向地市級城市供水的飲用水水源地納入國家重要飲用水水源地名錄，其他集中供水飲用水水源地納入地方重要飲用水水源地名錄。逐個排查已有飲用水水源地，對尚未劃定保護區(qū)的，要盡快推動依法劃定飲用水水源保護區(qū)。加快開展重要飲用水水源地安全保障達標建設，對采取措施后水質(zhì)仍然不達標的應當盡快調(diào)整，確保城鄉(xiāng)生活供水安全。
五、確保生態(tài)基本需水
1.切實保障江河湖泊生態(tài)流量（水位）。通過調(diào)水引流、生態(tài)調(diào)度等措施，保障重要河湖濕地及河口生態(tài)需水。加強江河湖庫水量統(tǒng)一調(diào)度管理，采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補水等措施，合理安排重要斷面下泄水量，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)以水資源保護為主，嚴格限制開發(fā)，有管轄權的水行政主管部門應當限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建建設項目新增取水。對已經(jīng)過度開發(fā)的江河湖泊，要抓緊制定實施修復方案或規(guī)劃，退減被擠占的生態(tài)環(huán)境用水，并采取生態(tài)補水措施，逐步恢復生態(tài)流量（水位）。
2.加快實施地下水超采治理。存在地下水超采問題的有關省、自治區(qū)、直轄市，要于2017年底前完成地下水禁采區(qū)、限采區(qū)范圍劃定工作，其中京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域要于2016年底前完成；抓緊制定地下水壓采實施方案和年度計劃，將壓采目標任務落實到各市縣、各年度、各水井。通過發(fā)展高效節(jié)水灌溉、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、水源置換、適度退地減水等綜合措施，治理地下水超采。加快完成河北地下水超采綜合治理試點工作，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗和模式。全面落實南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采總體方案，積極推進華北等地下水超采區(qū)綜合治理。加快國家地下水監(jiān)測工程建設，完善地下水監(jiān)控體系。
六、優(yōu)化配置生產(chǎn)用水
1.切實保障合理農(nóng)業(yè)用水。按照保障糧食安全的要求，合理配置好農(nóng)業(yè)用水指標。強化農(nóng)業(yè)取水許可管理，明確各灌區(qū)的合理用水量和供水水源，保障各灌區(qū)的合理用水。具備條件的地區(qū)，進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體的水權，維護其合法權益。鼓勵各地根據(jù)當?shù)厮Y源條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推廣耗水少、效益高的農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)項目，推行節(jié)水灌溉技術，提高農(nóng)業(yè)用水效率。
2.合理配置其他生產(chǎn)經(jīng)營用水。按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體布局以及區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等要求，合理配置好工業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用水。引導鼓勵工業(yè)、服務業(yè)企業(yè)采用先進節(jié)水技術、設備和工藝，循環(huán)用水、綜合利用，降低用水定額，提高用水效率。有條件的地區(qū)和行業(yè)，應當優(yōu)先使用再生水、微咸水、海水等非常規(guī)水源。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或者列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中淘汰類的，以及產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標準的建設項目取水申請，審批機關不予批準。水資源短缺地區(qū)要大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、低耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，加快淘汰高耗水落后產(chǎn)能，不斷降低高耗水行業(yè)比重。
七、嚴格水資源用途監(jiān)管
1.嚴格水資源論證和取水許可管理。健全規(guī)劃水資源論證制度，按照以水定產(chǎn)、以水定城的要求，把水資源論證作為產(chǎn)業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批的重要前置條件。嚴格建設項目水資源論證，未進行建設項目水資源論證或建設項目水資源論證未通過審查的，審批機關不得批準取水申請。對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批建設項目新增取水。發(fā)放取水許可證要明確載明取用水具體用途、取水口及各取水口許可取用水量、取水許可證有效期限等。全面開展農(nóng)業(yè)取水許可管理，2016年底前北方地區(qū)要基本完成大型灌區(qū)取水許可工作，2017年底前北方地區(qū)5萬畝以上重點中型灌區(qū)、南方地區(qū)供水水源集中的大型和重點中型灌區(qū)要基本完成取水許可工作，到“十三五”末，農(nóng)業(yè)取水許可要基本實現(xiàn)全覆蓋。
2.強化水功能區(qū)分類管理。根據(jù)不同水域的功能定位，按照保護區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)等實行分類管理。保護區(qū)要堅持保護優(yōu)先，禁止不利于功能保護的活動。保留區(qū)要堅持休養(yǎng)生息，嚴格限制新增取用水以及可能對其水量、水質(zhì)、水生態(tài)造成重大影響的活動。緩沖區(qū)要堅持流域統(tǒng)籌，嚴格控制各項涉水活動，防止對相鄰水功能區(qū)造成不利影響。開發(fā)利用區(qū)要堅持開發(fā)保護并重，保障水資源可持續(xù)利用。建立水功能區(qū)風險管理制度，定期開展水功能區(qū)風險評估，加強風險源調(diào)查，編制水功能區(qū)風險預警圖。
3.嚴格水資源用途變更監(jiān)管。未經(jīng)批準不得擅自改變水資源用途。確需變更用途的，必須由原審批機關按程序批準。禁止影響城鄉(xiāng)居民生活用水安全的水資源用途變更，禁止基本生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)用途，禁止農(nóng)業(yè)灌溉合理水量轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途。取用水戶擅自變更水資源用途的，縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)要依據(jù)管理權限，責令停止并限期采取補救措施，情節(jié)嚴重的吊銷其取水許可證。規(guī)范水權水市場建設，在符合用途管制的前提下，鼓勵通過水權交易等市場手段促進水資源有序流轉(zhuǎn)，同時防止以水權交易為名套取取用水指標，變相擠占生活、基本生態(tài)和農(nóng)業(yè)合理用水。
4.加強水資源監(jiān)控計量。嚴格落實《取水許可和水資源費征收管理條例》關于取用水計量設施安裝和運行的要求，切實加強取用水計量監(jiān)管。加快推進國家水資源監(jiān)控能力項目建設，健全重點用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，提高用水計量和監(jiān)控水平。完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級平臺建設。積極推進省市縣水資源監(jiān)控能力建設，實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務協(xié)同。結(jié)合大中型灌區(qū)建設與節(jié)水配套改造、小型農(nóng)田水利設施建設，完善灌溉用水計量設施，加快健全灌溉試驗站網(wǎng)體系，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理和科學計量水平。
八、保障措施
1.加強組織領導。各流域管理機構(gòu)、地方各級水行政主管部門要充分認識水資源用途管制的重要性，結(jié)合本流域、本區(qū)域?qū)嶋H，制定工作方案，落實相關措施，建立工作機制，層層分解責任，強化監(jiān)督檢查，抓好督辦落實。
2.健全協(xié)作機制。水資源用途管制涉及不同部門，事關各用水行業(yè)的利益。各流域管理機構(gòu)要加強對流域內(nèi)各省（區(qū)、市）的指導、溝通和協(xié)調(diào)，地方各級水行政主管部門要主動做好與各有關部門的溝通和協(xié)調(diào)，形成工作合力。
3.加強宣傳引導。充分利用各種媒體，加大對水資源用途管制工作的宣傳力度，提高全社會對水資源用途管制重要性的認識，動員全社會力量關心、支持和參與水資源用途管制工作。
水利部
2016年6月29日
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