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中國人民銀行公告〔2021〕第25號
為建立健全宏觀審慎政策框架，完善宏觀審慎政策治理機制，提高防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力，中國人民銀行制定了《宏觀審慎政策指引（試行）》，現(xiàn)予公布。
中國人民銀行
2021年12月31日
宏觀審慎政策指引（試行）
第一章 總 則
第一條 為健全宏觀審慎政策框架，提高防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力，增強宏觀審慎政策透明度，制定本指引。
第二條 宏觀審慎政策框架包括宏觀審慎政策目標、風(fēng)險評估、政策工具、傳導(dǎo)機制與治理機制等，是確保宏觀審慎政策有效實施的重要機制。宏觀審慎管理部門將在實踐探索中不斷豐富和完善宏觀審慎政策框架。
第三條 在金融委的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，中國人民銀行作為宏觀審慎管理牽頭部門，會同相關(guān)部門履行宏觀審慎管理職責(zé)，牽頭建立健全宏觀審慎政策框架，監(jiān)測、識別、評估、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，暢通宏觀審慎政策傳導(dǎo)機制，組織運用好宏觀審慎政策工具。
第四條 宏觀審慎政策適用于依法設(shè)立的、經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準從事金融業(yè)務(wù)或提供金融服務(wù)的機構(gòu)，以及可能積聚和傳染系統(tǒng)性金融風(fēng)險的金融活動、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施等。
第二章 宏觀審慎政策框架
第五條 宏觀審慎政策的目標是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，尤其是防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險順周期累積以及跨機構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場和跨境傳染，提高金融體系韌性和穩(wěn)健性，降低金融危機發(fā)生的可能性和破壞性，促進金融體系的整體健康與穩(wěn)定。
第六條 系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估是指綜合運用風(fēng)險評估工具和監(jiān)管判斷，識別金融體系中系統(tǒng)性金融風(fēng)險的來源和表現(xiàn)，衡量系統(tǒng)性金融風(fēng)險的整體態(tài)勢、發(fā)生可能性和潛在危害程度。及時、準確識別系統(tǒng)性金融風(fēng)險是實施宏觀審慎政策的基礎(chǔ)。
第七條 根據(jù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的特征，結(jié)合我國實際并借鑒國際經(jīng)驗，開發(fā)和儲備適用于我國國情的一系列政策工具，建立健全宏觀審慎政策工具箱。針對評估識別出的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，使用適當?shù)暮暧^審慎政策工具，以實現(xiàn)宏觀審慎政策目標。不斷豐富和完善的宏觀審慎政策工具，是提升宏觀審慎政策執(zhí)行效果的必要手段。
第八條 宏觀審慎政策傳導(dǎo)機制是指通過運用宏觀審慎政策工具，對金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施施加影響，從而抑制可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險順周期累積或傳染，最終實現(xiàn)宏觀審慎政策目標的過程。順暢的傳導(dǎo)機制是提高宏觀審慎政策有效性的重要保障。
第九條 宏觀審慎政策的治理機制是指為監(jiān)測識別系統(tǒng)性金融風(fēng)險、協(xié)調(diào)和執(zhí)行宏觀審慎政策以及評估政策實施效果等，所進行的組織架構(gòu)設(shè)計和工作程序安排。良好的治理機制可以為健全宏觀審慎政策框架和實施宏觀審慎政策提供制度保障。
第三章 系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測、識別和評估
第十條 系統(tǒng)性金融風(fēng)險是指可能對正常開展金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響，進而對實體經(jīng)濟造成巨大負面沖擊的金融風(fēng)險。系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要來源于時間和結(jié)構(gòu)兩個維度：
（一）從時間維度看，系統(tǒng)性金融風(fēng)險一般由金融活動的一致行為引發(fā)并隨時間累積，主要表現(xiàn)為金融杠桿的過度擴張或收縮，由此導(dǎo)致的風(fēng)險順周期的自我強化、自我放大。
（二）從結(jié)構(gòu)維度看，系統(tǒng)性金融風(fēng)險一般由特定機構(gòu)或市場的不穩(wěn)定引發(fā)，通過金融機構(gòu)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施間的相互關(guān)聯(lián)等途徑擴散，表現(xiàn)為風(fēng)險跨機構(gòu)、跨部門、跨市場、跨境傳染。
第十一條 系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測重點包括宏觀杠桿率，政府、企業(yè)和家庭部門的債務(wù)水平和償還能力，具有系統(tǒng)重要性影響和較強風(fēng)險外溢性的金融機構(gòu)、金融市場、金融產(chǎn)品和金融基礎(chǔ)設(shè)施等。
第十二條 宏觀審慎管理牽頭部門建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測和評估機制，會同相關(guān)部門開展監(jiān)測和評估，定期或不定期公開發(fā)布評估結(jié)果。針對特定領(lǐng)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險，宏觀審慎管理牽頭部門組織開展專項評估。
第十三條 宏觀審慎管理牽頭部門根據(jù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的特征，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測和評估框架。完善系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測評估指標體系并設(shè)定閾值，適時動態(tài)調(diào)整以反映風(fēng)險的發(fā)展變化。豐富風(fēng)險監(jiān)測方法和技術(shù)，采取熱力圖、系統(tǒng)性金融風(fēng)險指數(shù)、金融壓力指數(shù)、金融條件指數(shù)、宏觀審慎壓力測試、專項調(diào)查等多種方法和工具進行監(jiān)測和評估，積極探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)。
第四章 宏觀審慎政策工具
第十四條 宏觀審慎政策工具主要用于防范金融體系的整體風(fēng)險，具有“宏觀、逆周期、防傳染”的基本屬性，這是其有別于主要針對個體機構(gòu)穩(wěn)健、合規(guī)運行的微觀審慎監(jiān)管的重要特征。宏觀審慎政策會運用一些與微觀審慎監(jiān)管類似的工具，例如對資本、流動性、杠桿等提出要求，但兩類工具的視角、針對的問題和采取的調(diào)控方式不同，可以相互補充，而不是替代。宏觀審慎政策工具用于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，主要是在既有微觀審慎監(jiān)管要求之上提出附加要求，以提高金融體系應(yīng)對順周期波動和防范風(fēng)險傳染的能力。宏觀審慎管理往往具有“時變”特征，即根據(jù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險狀況動態(tài)調(diào)整，以起到逆周期調(diào)節(jié)的作用。
第十五條 針對不同類型的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，宏觀審慎政策工具可按照時間維度和結(jié)構(gòu)維度兩種屬性劃分，也有部分工具兼具兩種屬性。時間維度的工具用于逆周期調(diào)節(jié)，平滑金融體系的順周期波動；結(jié)構(gòu)維度的工具，通過提高對金融體系關(guān)鍵節(jié)點的監(jiān)管要求，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染。
（一）時間維度的工具主要包括：
1.資本管理工具，主要通過調(diào)整對金融機構(gòu)資本水平施加的額外監(jiān)管要求、特定部門資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重等，抑制由資產(chǎn)過度擴張或收縮、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)過于集中等導(dǎo)致的順周期金融風(fēng)險累積。
2.流動性管理工具，主要通過調(diào)整對金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品的流動性水平、資產(chǎn)可變現(xiàn)性和負債來源等施加的額外監(jiān)管要求，約束過度依賴批發(fā)性融資以及貨幣、期限嚴重錯配等，增強金融體系應(yīng)對流動性沖擊的韌性和穩(wěn)健性。
3.資產(chǎn)負債管理工具，主要通過對金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債構(gòu)成和增速進行調(diào)節(jié)，對市場主體的債務(wù)水平和結(jié)構(gòu)施加影響，防范金融體系資產(chǎn)過度擴張或收縮、風(fēng)險敞口集中暴露，以及市場主體債務(wù)偏離合理水平等引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
4.金融市場交易行為工具，主要通過調(diào)整對金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品交易活動中的保證金比率、融資杠桿水平等施加的額外監(jiān)管要求，防范金融市場價格大幅波動等可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
5.跨境資本流動管理工具，主要通過對影響跨境資本流動順周期波動的因素施加約束，防范跨境資本“大進大出”可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
（二）結(jié)構(gòu)維度的工具主要包括：
1.特定機構(gòu)附加監(jiān)管規(guī)定，通過對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出附加資本和杠桿率、流動性等要求，對金融控股公司提出并表、資本、集中度、關(guān)聯(lián)交易等要求，增強相關(guān)機構(gòu)的穩(wěn)健性，減輕其發(fā)生風(fēng)險后引發(fā)的傳染效應(yīng)。
2.金融基礎(chǔ)設(shè)施管理工具，主要通過強化有關(guān)運營及監(jiān)管要求，增強金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健性。
3.跨市場金融產(chǎn)品管理工具，主要通過加強對跨市場金融產(chǎn)品的監(jiān)督和管理，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染。
4.風(fēng)險處置等阻斷風(fēng)險傳染的管理工具，例如恢復(fù)與處置計劃，主要通過強化金融機構(gòu)及金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險處置安排，要求相關(guān)機構(gòu)預(yù)先制定方案，當發(fā)生重大風(fēng)險時根據(jù)預(yù)案恢復(fù)持續(xù)經(jīng)營能力或?qū)崿F(xiàn)有序處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，避免引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險或降低風(fēng)險發(fā)生后的影響。
第十六條 按照對政策實施對象約束力大小，宏觀審慎政策工具可分為強約束力工具和引導(dǎo)類工具。強約束力工具是指政策實施對象根據(jù)法律法規(guī)要求必須執(zhí)行的工具；引導(dǎo)類工具是指宏觀審慎管理牽頭部門通過研究報告、信息發(fā)布、評級公告、風(fēng)險提示等方式，提出對系統(tǒng)性金融風(fēng)險狀況的看法和風(fēng)險防范的建議。
第十七條 根據(jù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的來源和表現(xiàn)，由宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門開發(fā)新的宏觀審慎政策工具。
第十八條 壓力測試可以為開展宏觀審慎管理提供重要參考和支撐。宏觀審慎管理牽頭部門通過測試極端情況下金融體系對沖擊的承受能力，識別和評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險，啟用和校準宏觀審慎政策工具等。宏觀審慎壓力測試包括宏觀層面壓力測試，還包括系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)壓力測試、金融控股公司壓力測試、金融行業(yè)壓力測試等針對特定機構(gòu)和行業(yè)的壓力測試。
第五章 宏觀審慎政策工具的使用
第十九條 使用宏觀審慎政策工具一般包括啟用、校準和調(diào)整三個環(huán)節(jié)，相關(guān)流程由宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門制定。
第二十條 當潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險已觸及啟用宏觀審慎政策工具閾值時，宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門結(jié)合監(jiān)管判斷，適時啟用應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的宏觀審慎政策工具。在風(fēng)險未觸及啟用宏觀審慎政策工具閾值時，宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門通過綜合分析評估，認為可能出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險時，也可基于監(jiān)管判斷啟用宏觀審慎政策工具。
第二十一條 宏觀審慎政策工具啟用后，宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門開展動態(tài)評估，綜合判斷宏觀審慎政策工具是否達到預(yù)期、是否存在監(jiān)管套利和未預(yù)期后果等。根據(jù)評估結(jié)果對宏觀審慎政策工具進行校準，包括工具適用范圍、指標設(shè)計和政策要求等。
第二十二條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門，動態(tài)評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險態(tài)勢，根據(jù)評估結(jié)果并結(jié)合監(jiān)管判斷，適時調(diào)整宏觀審慎政策工具的具體值。
第六章 宏觀審慎政策治理機制
第二十三條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門推動形成適合我國國情的宏觀審慎政策治理機制，并根據(jù)具體實踐不斷完善。
第二十四條 宏觀審慎管理牽頭部門可推動建立矩陣式管理的宏觀審慎政策架構(gòu)，針對特定系統(tǒng)性金融風(fēng)險，通過組建由宏觀審慎管理牽頭部門和相關(guān)部門組成的跨部門專項工作組等方式，跟蹤監(jiān)測、評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并對宏觀審慎政策工具的使用提出建議。
第二十五條 根據(jù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險涉及的領(lǐng)域，宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門討論和制定宏觀審慎政策工具的啟用、校準和調(diào)整。
第二十六條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，組織實施所轄領(lǐng)域的宏觀審慎管理工作，并對宏觀審慎政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督和管理。
第二十七條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門，及時跟蹤評估宏觀審慎政策工具實施效果，將評估結(jié)果以適當形式向社會披露。
第二十八條 在金融委指導(dǎo)下，建立健全宏觀審慎政策監(jiān)督機制，加強對宏觀審慎管理牽頭部門及相關(guān)部門履行宏觀審慎管理職責(zé)情況的監(jiān)督，確保宏觀審慎管理牽頭部門及相關(guān)部門有效履職。
第二十九條 宏觀審慎管理牽頭部門建立健全宏觀審慎政策溝通機制，做好預(yù)期引導(dǎo)，定期或不定期以公告、報告、新聞發(fā)布會等方式與市場進行溝通。溝通內(nèi)容包括宏觀審慎政策框架、政策立場、系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估、宏觀審慎政策工具使用，以及未來可能采取的政策行動等，增強宏觀審慎政策的透明度及可預(yù)期性。
第七章 支持與保障
第三十條 在金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作機制下，宏觀審慎管理牽頭部門推動開展宏觀審慎政策相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集與共享。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集、使用與對外披露須嚴格遵守有關(guān)保密規(guī)定。
第三十一條 宏觀審慎管理牽頭部門根據(jù)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需要，建立、維護和管理宏觀審慎相關(guān)信息采集和監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
第三十二條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門制定和完善宏觀審慎管理相關(guān)制度規(guī)定。
第三十三條 宏觀審慎管理牽頭部門會同相關(guān)部門建立突發(fā)性系統(tǒng)性金融風(fēng)險應(yīng)急機制，及時有效防控突發(fā)性系統(tǒng)性金融風(fēng)險，降低次生風(fēng)險。
第八章 政策協(xié)調(diào)
第三十四條 宏觀審慎管理牽頭部門組織會同相關(guān)部門建立宏觀審慎工作協(xié)調(diào)機制。宏觀審慎政策執(zhí)行中如遇重大問題，提交金融委研究決定?？绮块T協(xié)調(diào)議定的事項可通過會議紀要、備忘錄等形式予以明確，涉及宏觀審慎政策框架的，可在本指引的后續(xù)修訂中體現(xiàn)。
第三十五條 健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，強化宏觀審慎政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，促進實現(xiàn)價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定“雙目標”。宏觀審慎政策可通過約束金融機構(gòu)加杠桿以及貨幣、期限錯配等行為，抑制金融體系的順周期波動，通過限制金融機構(gòu)間關(guān)聯(lián)程度和金融業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度，抑制風(fēng)險傳染，促進金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運行，從而有利于貨幣政策的實施和傳導(dǎo)，增強貨幣政策執(zhí)行效果。貨幣政策環(huán)境及其變化也對金融穩(wěn)定構(gòu)成重要影響，是制定宏觀審慎政策需要考慮的重要因素。
加強宏觀審慎政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，包括加強經(jīng)濟形勢分析、金融風(fēng)險監(jiān)測方面的信息溝通與交流；在宏觀審慎政策制定過程中考慮貨幣政策取向，充分征求貨幣政策制定部門的意見，評估政策出臺可能的溢出效應(yīng)和疊加效應(yīng)，把握政策出臺的次序和節(jié)奏；在政策執(zhí)行過程中，會同貨幣政策制定部門定期評估政策執(zhí)行效果，適時校準和調(diào)整宏觀審慎政策。
第三十六條 強化宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮宏觀審慎政策關(guān)注金融體系整體、微觀審慎監(jiān)管強化個體機構(gòu)穩(wěn)健性的優(yōu)勢，形成政策合力，共同維護金融穩(wěn)定。宏觀審慎政策從宏觀視角出發(fā)，可對金融機構(gòu)的一致性預(yù)期及其行為開展逆周期調(diào)節(jié)，提高對金融體系關(guān)鍵節(jié)點以及可能引發(fā)風(fēng)險跨市場傳染的金融產(chǎn)品、金融活動的管理要求，從而與微觀審慎監(jiān)管形成互補。微觀監(jiān)管部門較為全面的監(jiān)管數(shù)據(jù)有助于提高系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估的準確性，有效的微觀審慎監(jiān)管措施有助于提高宏觀審慎政策執(zhí)行效果。
加強宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)配合，包括加強金融風(fēng)險監(jiān)測方面的信息溝通與交流；在宏觀審慎政策制定過程中綜合考慮微觀審慎監(jiān)管環(huán)境，充分征求微觀監(jiān)管部門意見，評估政策出臺可能的溢出效應(yīng)和疊加效應(yīng)，涉及微觀監(jiān)管部門所轄領(lǐng)域時，會同微觀監(jiān)管部門共同制定宏觀審慎管理要求；在政策執(zhí)行過程中，會同微觀監(jiān)管部門定期評估政策執(zhí)行效果，適時校準和調(diào)整宏觀審慎政策。
第三十七條 加強宏觀審慎政策與國家發(fā)展規(guī)劃、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策等的協(xié)調(diào)配合，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。宏觀審慎政策通過影響金融機構(gòu)行為可能會對實體經(jīng)濟產(chǎn)生溢出效應(yīng)，制定和執(zhí)行宏觀審慎政策時，需要做好與其他宏觀調(diào)控政策制定部門的信息溝通，促進形成政策合力。
第九章 附 則
第三十八條 本指引由中國人民銀行負責(zé)解釋, 后續(xù)將根據(jù)宏觀審慎政策的具體實踐，適時予以修訂。
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