安委辦函〔2014〕61號(hào)《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢(shì)分析及建議的函》

國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢(shì)分析及建議的函





安委辦函〔2014〕61號(hào)
 

國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部，有關(guān)省(區(qū)、市)安全生產(chǎn)委員會(huì)：

近日，國(guó)家安全監(jiān)管總局對(duì)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行了梳理和形勢(shì)研判，認(rèn)為地鐵建設(shè)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、施工技術(shù)復(fù)雜、安全風(fēng)險(xiǎn)因素多，加之工程分包、質(zhì)量安全管理等環(huán)節(jié)存在隱患，導(dǎo)致地鐵工程施工事故易發(fā)、多發(fā)，運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)加大，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

現(xiàn)將《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢(shì)的分析及建議》送請(qǐng)你單位參閱。請(qǐng)結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，嚴(yán)防重特大事故發(fā)生。





 

國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室

2014年9月23日

國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于地鐵安全生產(chǎn)形勢(shì)的分析及建議

地鐵作為城市公共交通的重要組成部分，已經(jīng)成為我國(guó)許多城市緩解交通壓力的首要選項(xiàng)。但地鐵建設(shè)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、施工技術(shù)復(fù)雜、安全風(fēng)險(xiǎn)因素多，加之工程分包、質(zhì)量安全管理等環(huán)節(jié)存在隱患，再加上地鐵運(yùn)營(yíng)里程和承載人員不斷增加，技術(shù)、管理水平要求越來(lái)越高，地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)安全生產(chǎn)工作必須引起高度重視。

一、總體形勢(shì)

自1969年10月國(guó)內(nèi)第一條地鐵(北京地鐵1號(hào)線)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)以來(lái)，截至今年9月，全國(guó)共有16個(gè)省(區(qū)、市)的22個(gè)城市88條城市軌道交通線路正在運(yùn)營(yíng)，總運(yùn)營(yíng)里程達(dá)2677.2公里。其中，近3年來(lái)新開(kāi)通地鐵的城市增加了12個(gè)，比前42年累計(jì)增加1倍多。

近年來(lái)，國(guó)外地鐵重特大事故時(shí)有發(fā)生。如：1995年10月28日，阿塞拜疆首都巴庫(kù)的一列地鐵列車失火，造成558人死亡、269人受傷；2003年2月18日，韓國(guó)大邱市地鐵中央路站發(fā)生火災(zāi)，造成198人死亡、298人失蹤、146人受傷；2009年6月22日，美國(guó)華盛頓兩組地鐵列車發(fā)生相撞事故，造成至少9人死亡、70多人受傷；2014年7月15日，俄羅斯莫斯科地鐵列車脫軌事故，造成23人死亡、160人受傷。

統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)安全生產(chǎn)狀況基本穩(wěn)定，但形勢(shì)不容樂(lè)觀。2005年以來(lái)，全國(guó)地鐵施工過(guò)程中共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故100起，死亡141人。其中，重大事故1起，21人死亡。典型案例有：2003年上海地鐵4號(hào)線“7·1”特別重大工程事故，經(jīng)濟(jì)損失1.6億元；2008年杭州地鐵“11·15”重大坍塌事故，造成21人死亡、24人受傷；2011年上海地鐵10號(hào)線“9·27”追尾事故，造成295人受傷。

二、安全風(fēng)險(xiǎn)分析

1．地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)高速發(fā)展，安全風(fēng)險(xiǎn)加大。截至目前，國(guó)務(wù)院共批復(fù)26個(gè)省(區(qū)、市)37個(gè)城市的地鐵建設(shè)規(guī)劃。2013年，國(guó)務(wù)院明確城市軌道交通項(xiàng)目由省級(jí)投資主管部門按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)，即城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)審批權(quán)下放。二、三線城市將迎來(lái)地鐵建設(shè)的新熱潮。中國(guó)城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃顯示：2015年，我國(guó)軌道交通運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)3000多公里；到2020年，將達(dá)到6000多公里。我國(guó)軌道交通發(fā)展空間巨大，安全生產(chǎn)壓力增大。

2．地鐵勘察設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析不足、存在安全隱患。一是勘察設(shè)計(jì)有欠缺。一些在建地鐵工程在勘察設(shè)計(jì)上對(duì)地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析不充分，鉆探和試驗(yàn)工作量不足，設(shè)計(jì)處理不完善，工程風(fēng)險(xiǎn)考慮不足。如，分期建設(shè)的線路之間運(yùn)能不匹配，導(dǎo)致路網(wǎng)擁塞嚴(yán)重；同一線路分期建設(shè)，采用的關(guān)鍵設(shè)備系統(tǒng)制式尚不統(tǒng)一，給運(yùn)營(yíng)后的設(shè)備穩(wěn)定和日常安全管理帶來(lái)嚴(yán)重隱患。二是安全標(biāo)準(zhǔn)滯后。以自動(dòng)扶梯為例，國(guó)內(nèi)自動(dòng)扶梯安全標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到國(guó)際同期同類產(chǎn)品的安全系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)2010年的標(biāo)準(zhǔn)《電梯和自動(dòng)扶梯安全規(guī)程》(ASME A17.1)規(guī)定自動(dòng)扶梯關(guān)鍵裝置和部位的安全系數(shù)是10，而我國(guó)2011年頒布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《自動(dòng)扶梯和自動(dòng)人行道的制造與安裝安全規(guī)范》(GBl6899-2011)中相應(yīng)安全系數(shù)為5，在《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50157-2013)中甚至沒(méi)有對(duì)這一安全系數(shù)作出規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)地鐵中自動(dòng)扶梯設(shè)計(jì)、制造、安裝和維護(hù)的安全等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)降低，存在重大安全隱患。2011年7月5日，北京地鐵4號(hào)線動(dòng)物園站A口，原本上行的電梯突然下滑，導(dǎo)致人群踩踏，造成1人死亡、2人重傷、26人輕傷。

3．地鐵建設(shè)施工問(wèn)題較多，事故多發(fā)。由于地鐵建設(shè)涉及隧道施工和深基坑施工，容易造成施工人員傷亡，并導(dǎo)致地面或建筑物沉降等，對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施安全構(gòu)成重大隱患。同時(shí)，工程處于人員密集區(qū)，一旦發(fā)生事故所造成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響非常大；再加上施工單位層層轉(zhuǎn)包、安全監(jiān)理流于形式、工程趕工期等各種原因，進(jìn)一步加大了地鐵建設(shè)施工的風(fēng)險(xiǎn)。如：2003年10月8日，北京地鐵5號(hào)線崇文門站施工中，地梁鋼筋支架連同支架上已架設(shè)的鋼筋傾覆倒塌，造成現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員3人死亡、1人輕傷。2005年廣州地鐵“7·21”海珠廣場(chǎng)基坑坍塌事故，造成3人死亡、4人受傷，鄰近的7層賓館倒塌，1棟住宅樓嚴(yán)重?fù)p壞，多家商店失火。2008年11月15日，杭州地鐵湘湖站施工中發(fā)生大面積坍塌事故，造成21人死亡、24人受傷。

4．地鐵運(yùn)營(yíng)技術(shù)管理水平亟待提高。一是技術(shù)管理水平亟待提高，安全培訓(xùn)不適應(yīng)。隨著地鐵建設(shè)的快速發(fā)展，其設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)技術(shù)人員的增加相對(duì)嚴(yán)重滯后，一些新技術(shù)、新設(shè)備的大量采用，有待于實(shí)踐檢驗(yàn)和完善，一批沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的新員工進(jìn)入了司機(jī)、調(diào)度人員、站務(wù)人員等關(guān)鍵崗位，安全培訓(xùn)、應(yīng)急演練等工作不到位，加大了安全風(fēng)險(xiǎn)。如，某城市地鐵運(yùn)營(yíng)公司調(diào)度員、列車司機(jī)、綜控員等關(guān)鍵崗位人員工齡1-3年的占近60％，5年以上的僅占20％，且有近50％左右的乘務(wù)人員年齡在30歲以下。特別是新近開(kāi)通首條線路的城市，大批沒(méi)有崗位經(jīng)驗(yàn)的新員工進(jìn)入了關(guān)鍵崗位。以北京地鐵為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)平均每周發(fā)生各類故障1起。二是應(yīng)急管理亟需加強(qiáng)，試運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)問(wèn)題突出。一些地鐵開(kāi)通前的熱煙測(cè)試雖已表明消防系統(tǒng)的設(shè)備設(shè)施安裝到位，但由于相關(guān)人員應(yīng)急演練不足，操作不熟練，導(dǎo)致消防設(shè)備不能完全實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)功能。部分城市地鐵的換乘通道通行能力設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足，而且運(yùn)營(yíng)后無(wú)法升級(jí)改造，高峰時(shí)間段換乘通道飽和度均超過(guò)1 00％，有些換乘通道只能靠人工限流維持通行。部分地鐵在運(yùn)營(yíng)前未執(zhí)行試運(yùn)行3個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)，各設(shè)備設(shè)施聯(lián)調(diào)聯(lián)試未完成就投入運(yùn)營(yíng)。2013年1月8日，昆明地鐵首期工程南段列車在空載調(diào)試過(guò)程中第一節(jié)車廂脫軌(未顛覆)，導(dǎo)致駕駛室暖風(fēng)裝置墜落，造成1人死亡、1人受傷。三是隨著地鐵交通的不斷延伸，地鐵網(wǎng)絡(luò)更加便捷，客流量增加很快，導(dǎo)致多數(shù)地鐵超負(fù)荷運(yùn)載，風(fēng)險(xiǎn)加大。

另外，地鐵人員密集，易成為恐怖分子襲擊對(duì)象，如：1995年3月20日東京地鐵沙林毒氣事件，造成13人死亡、6300人受傷；2005年7月7日倫敦地鐵恐怖事件，造成52人死亡、700余人受傷。

三、措施建議

1．高度重視地鐵安全生產(chǎn)工作。地鐵是現(xiàn)代化城市的重要交通工具，人流高度密集，空間相對(duì)封閉，安全風(fēng)險(xiǎn)較高，一旦發(fā)生事故，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響。必須牢固樹(shù)立“紅線”意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化各項(xiàng)措施，筑牢安全基礎(chǔ)，做好預(yù)防工作，嚴(yán)防事故發(fā)生，保障社會(huì)和諧。

2．加強(qiáng)地鐵項(xiàng)目全過(guò)程安全管理與監(jiān)督。各類從事地鐵建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位要依法認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，各相關(guān)部門要切實(shí)履行對(duì)地鐵工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)安全的監(jiān)管職責(zé)。一是做好地鐵項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，保障各線路之間的銜接和暢通。二是加強(qiáng)復(fù)雜地質(zhì)條件勘察。做好前期地質(zhì)災(zāi)害勘探工作，消除施工及運(yùn)營(yíng)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)，特別要加強(qiáng)施工過(guò)程中穿越鐵路、河流、建筑物、橋梁時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)控制。三是高度重視線路、監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)、調(diào)度運(yùn)行系統(tǒng)等關(guān)鍵部位的本質(zhì)安全，特別重視電梯、信號(hào)設(shè)備等關(guān)鍵設(shè)備的安全性能。四是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)安全管理。要特別重視對(duì)列車司機(jī)、調(diào)度員、值班站長(zhǎng)、特種作業(yè)人員等關(guān)鍵崗位人員的安全培訓(xùn)和應(yīng)急演練。

3．強(qiáng)化隱患排查治理。各地要結(jié)合“六打六治”打非治違專項(xiàng)活動(dòng)，針對(duì)地鐵安全生產(chǎn)工作特點(diǎn)，經(jīng)常組織發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸和安全監(jiān)管等部門對(duì)地鐵施工和運(yùn)營(yíng)安全生產(chǎn)情況開(kāi)展全面檢查，重點(diǎn)對(duì)在建地鐵工程質(zhì)量管理、現(xiàn)場(chǎng)安全管理以及運(yùn)營(yíng)地鐵的隱患排查整治、應(yīng)急預(yù)案演練等方面進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、整改隱患，防患于未然。

4．努力構(gòu)建地鐵安全長(zhǎng)效機(jī)制。各地區(qū)、各有關(guān)部門和各類從事地鐵規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等單位，要不斷完善并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)安全生產(chǎn)法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和政策措施，創(chuàng)新體制機(jī)制，搞好政企結(jié)合、社企聯(lián)動(dòng)，全方位地加強(qiáng)地鐵各環(huán)節(jié)的安全管控，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持常抓、長(zhǎng)治，不斷推動(dòng)地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)治久安。

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